越南

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參考資料
1.   顧長永,2005/8東南亞政治學。台北:巨流圖書公司。
2.   顧長永,2007/4越南:巨變的二十年。台北:台灣商務印書館。
3.   顧長永,2013/1《東南亞各國政府與政治:持續與變遷》。台北:台灣商務印書館。
4.   顧長永、戴萬平、翁俊桔、蕭文軒,2015/07亞太經貿市場:區域整合架構下的機遇與挑戰。台北:前程文化。

註:以下是引自:顧長永,《東南亞各國政府與政治:持續與變遷》(台北:台灣商務印書館,20131月),第七章,頁241-284

越南:從建國、治國到改革開放
前言
越南是位於東南亞大陸最東的國家,人口八千多萬人(2011年),面積331,700平方公里,其形狀有如英文字母「S」。由於地理位置特殊,越南的陸路疆界及海域疆界都很長。越南的陸路疆界包括北邊與中國的廣西及雲南為界(共1,650公里),及西邊分別與寮國及柬甫寨相鄰;越南的海域疆界從最東北角與中國的交界點,一直向南延伸到南中國海域,包括與中國海域疆界重疊的西沙群島、中沙群島、及部分的南沙群島。因此,就地理位置而言,越南與中國自古以來就有「山連山、水連水」的密切關係。
中國是越南最早的政治宗主國。根據中國歷史的記載,越南早於西元前221年,就被當時的秦始皇納入中國的版圖,當時被稱為象郡;公元前208年時,當地的趙佗建立「南越國」;公元前111年時「南越國」被馬援征服,並將該地分為三部分:交趾(北越地區)、九真(中越地區),及日南(南越地區)三郡,後來就逐漸演變成今天越南的三大地區。越南正式脫離中國的藩屬地位,是從西元939年開始,當時越南人吳權稱王(即前吳王),將越南平定及統一。但是,越南其實並未完全穩定,內部仍有不同的政治勢力(王朝)佔地為王;在中國明朝時期(1414-1427),甚至再度淪為中國的統治,後來於1427年打敗中國而完全獨立,並於1867年成為法國的保護國,開始與歐洲人建立關係。[1]
法國是第二個影響越南的外國勢力。法國繼葡萄牙、西班牙、英國及荷蘭之後,於17世紀中葉以後,以法屬東印度公司為基地,開始向東南亞地區的越南發展,[2]不僅尋求政治及商業的據點,法國傳教士亦熱心積極傳教,但是當時越南的阮朝皇帝相當排斥傳教士,甚至有捕殺天主教士與信徒的行動。法國政府於18568月派兵登陸硯港,遂與越南軍隊交鋒,越南戰敗;雙方於1862年在西貢簽署和平條約(「壬戍和約」或「第一次西貢條約」);從此,越南不僅割地賠款、准許傳教士自由傳教、南越地區正式成為法國的保護國,亦是被殖民的開始。自此之後,法國的勢力即進入越南,於1874年與越南簽署「甲戍和約」(或「第二次西貢條約」),又於18857月與越南簽署「癸未和約」;因此,法國的勢力就逐漸由南越地區擴張到中越及北越地區,越南就全部成為法國的殖民地。自1885年起,法國人就將南部地區稱為交趾支那(Cochin China),以西貢為首都;中部地區稱為安南(Annam),以硯港為首都;北部地區稱為東京(Tonkin),以河內為首都。
日本是介入越南的第三個外國勢力。日本在二次大戰期間,曾短暫的佔領越南(1942-1945),但由於時間短暫,況且日本又是二次大戰的戰敗國,因此在越南並未帶來太大的影響。但是,日本人統治期間卻扶植反西方帝國主義(法國)的勢力,如「越盟」及「越南共產黨」,這些都是以民族主義為號召的團體,後來卻成為越南爭取獨立及對抗帝國主義的主要力量。
美國雖然未曾統治越南,可是卻是第四個介入越南的外國勢力。在1965年至1972年期間,美國參與越戰,並扶植當時的南越政府,投下大量的軍援及經援,對越南的影響相當深遠。但是美國畢竟不是越南的殖民國,在越南的時間也相當短暫,因此,自美軍撤離後,美國對越南的影響就逐漸消逝。直到越南共黨政府於198612月實施改革政策後,以市場經濟制度逐漸取代過去的計劃經濟制度,越南才逐漸改善與資本主義國家的關係,其中之一就是美國。自從19942月,美國柯林頓總統宣布全面解除對越南的貿易禁運,又於1995711日宣布與越南恢復全面外交關係,美國與越南的經濟和政治關係才重新建立。
俄羅斯(以前的蘇聯)是最後一個介入越南的外國勢力。越南共產黨很早就與蘇聯共產黨建立關係,胡志明就曾經是共產國際的一份子;獨立後的越南,就繼續與蘇聯及與中國共產黨發展密切關係,尤其是在越戰期間,美國支持當時的南越,胡志明領導的北越就依附蘇共及中共的支持,越南甚至允許蘇聯使用金蘭灣海軍基地。中共於197812月發動「懲越」的邊境戰爭後,越共與中共交惡,越南就更加全面倒向蘇聯,成為蘇聯的附庸。可是,蘇聯後來在戈巴契夫執政期間,改變與西方對抗的政策,於1985年公開向西方世界和好,宣稱不再支持其附庸的共產國家導,越南就在198612月實施改革開放政策。因此,蘇聯雖曾對越南有重大影響力,但時間短暫,如今已煙消雲散。
本章的目的就是分析越南的政治變遷,從共產主義的建國及治國到改革開放,主要是從二次大戰之後越南獨立,一直到二十一世紀;在過去的六十年期間,越南的政治變遷經歷幾重要的發展階段,從對抗法國與美國,到越南統一及後來的改革開放,越南共產黨都是統治的政黨。這些過程及發展雖不相同,越南仍是以共黨領政的政治制度,在可預見的未來,雖然越南已經實施國會議員選舉,越南共產黨仍是統治的政黨。
一、越法戰爭(1945-1954
胡志明於194592日在河內正式宣佈成立「越南民主共和國」(the Democratic Republic of Vietnam),胡志明(Ho Chi Minh)就成為首屆的總統;但是,越南並未統一,因為南越由法國人佔領,而且法過人正企圖向北推進,與胡志明領導的「越盟」(Viet Minh)正面衝突,從此展開為期十年的越法戰爭。
胡志明所創立的「越盟」是越南獨立前最主要的民族主義組織,也是「越南共產黨」(the Vietanmese Communist Party)的武裝游擊部隊。越南共產黨是胡志明於1929617日在香港時所創立,[3]當時的越南共黨組織有三個,後來胡志明及幾個重要的幹部加以整合,而於193010月組合成一個「印度支那共產黨」(the Indo-China Communist Party)。之後,胡志明指出印度支那共產黨的成立共有十個目的,其中第一個就是要驅逐法國帝國主義、封建主義、及越南的資產階級;第二目標就是要建立一個獨立的越南。[4]1930年到1942年期間,越南曾發生多起對抗法國統治的事件,大都是受到胡志明或其主要幹部的影響,胡志明後來就逐漸成為越南人反抗帝國主義的領袖。胡志明在1940年秋回到越南,深知從事革命運動必須要有武力,因此於19415月在越南北方的一個村落北伯(Pac Bo)創立「越南獨立聯盟」(簡稱越盟),當時的主要幹部包括黎筍(Le Duan)、范文同(Pham Van Dong)、武元甲(Vo Nuyen Giap)、胡安(Vu Anh)、黃國越(Hoang Quoc Viet)、黃文度(Hoang Van Thu)、長征(Thruong Chinh)等人,這些人後來都成為越南對抗帝國主義的雄,並成為越南的國家領導人。
越盟成立後沒隔多久,日本人就佔領越南,成為新的殖民統治者,因此日本與法國就成為共同反抗的對象。越盟在日本佔領越南期間(1942-1945)頂著民族主義及愛國主義的旗幟,其共產主義的色彩被隱藏,因此得以吸收及聯合越南各地的愛國份子共同對抗帝國主義。胡志明就成為越南的革命領袖,他所領導的「越盟」成為越南,特別是在北部地區,最大的愛國及反帝國主義組織。19447月底,胡志明在高憑省(Cao Bang)(北伯村即屬高憑省的管轄),正式發動以武裝革命方式推翻帝國主義,接著在當年年底建立「全國解放宣傳隊」(Propaganda Unit for National Liberation),並在全國各地設立其分支機構。這些武裝的隊伍不久即被改編成越南解放軍(Vietnam Liberation Army),在日本人戰敗後,越南解放軍就迅速佔領越南北部的幾個省份,包括Bac NinhHai DuungHo Tinh,及Quang Nam等。當日本人於19458月初投降後,越盟立即於819日佔領河內,並於825日宣佈越南獨立,廢掉保大皇帝(Emperor Bao Dai),並於19459 2日正式宣佈建立越南民主共和國。
剛宣布獨立的胡志明尚未有足夠的武力,為避免與法國正面交戰,於194636日與法國簽署協定,有三項重要的內容:(1)允許法國軍隊進入北部的東京地區(Tokin),以要求中國軍隊自越南北部撤退;[5]2)法國承認越南民主共和國為一個屬於越南聯邦及法國聯合邦的自由及自治的國家;及(3)雙方同意舉行公民投票,以決定法國何時撤軍,及越南的二個部分(北部及南部)是否都要包含在「越南聯邦」之內。之後,雙方繼續談判(19463-19494月),[6]在這期間,法國人扶植吳廷琰(Ngo Dinh Diem)所領導的南部「交趾支那」政府,越盟的共黨勢力逐漸壯大,遂展開強烈的宣傳攻勢,主張越南完全獨立自主,並要求法國人全部撤離越南。在此時期,越盟得到蘇聯的支持,其武裝部隊逐漸擴大,而且正迅速擴充到越南的南部地區。
胡志明與法國採取既談判又鬥爭的策略,談判順利時就休戰,談判不順利時就進行武裝對抗;這種拖拉的戰術對有地利之便的胡志明相當有利,對身處異鄉作戰的法國就相當不利。經過十年的長期對抗,胡志明終於在19545月的滇邊府(Dienbienphu)將法國人打敗,從此法國勢力退出越南。
胡志明所領導的越盟之所以能成功,有幾個重要的原因。第一,胡志明有效整合越南各地的愛國組織,於19451111日中止印度支那共產黨的活動,另外創立勞動黨(The Lao Dong Party),並於19512月正式擴大組織及活動,成為越盟的共黨機構。其次,嚴密的組織體系。由印度支那共產黨轉化而組成的勞動黨,以共產黨組織結構及訓練方式,將共黨幹部及信念伸入越南的各階層,包括政府、工廠、學校、醫院、宗教團體及軍隊等,越盟就是其最有力的動員機構,更加強化越盟成為一個有紀律、有組織的武裝部隊。第三,越南北部地區在越盟的統治之下,行政機構及官僚體制有能力將其影響力伸入到各個鄉村及部落。相形之下,法國人所管轄的南部地區,就比較沒有行政效及紀律。最後,胡志明及越盟受到中共於194912月在中國大陸贏得勝利的鼓舞,對共產黨打倒帝國主義充滿使命感及責任感,又獲得蘇共及中共的支持,因而能眾志成城將法國人打敗。反之,法國雖有較優良的武器裝備,且得到美國的援助,[7]但是法國的行政組織沒有效率,軍隊紀律不彰(法國大部份是外籍庸兵);法國人對這場越南人爭獨立的戰爭,不僅無心無力,而且名不正言不順,最後終於戰敗。
這場越法戰爭,在表面上是越南人為爭獨立而與法國帝國主義抗爭;就實際而言,這是一場相當明顯的意識形態之爭。胡志明及越盟所標榜的是共產主義與愛國主義,而法國及美國所標榜的是自由主義及反共產主義,結果後者被前者打敗。越盟及法國在1954721日簽署「日內瓦協議」,越南被劃分為南、北二部分,以北緯17度為界。北越由胡志明所領導的越南民主共和國統治,南越則由吳廷琰於19551026日創立的越南共和國(The Republic of Vietnam)統治。[8]
胡志明所領導的越盟雖然打敗法國,但越南卻被分裂為二,仍未完全統一與獨立;越盟的革命事業仍未達成,於是胡志明繼續帶領北越人民奮鬥,此時的主要抗爭對象已由法國轉變為美國。

二、越美戰爭(1954-1974
根據「日內瓦協議」,南越及北越當局應自19557月起,就普選問題進行協商,南北越雙方並應於19567月舉行全越南人民普選,以解決南、北越分裂的政治問題。「日內瓦協議」其實立意甚佳,可是卻受到當時的國際環境所影響,以致南、北雙方都未尊重條約的規定,「日內瓦協議」名存實亡。當時的國際環境已形成美、蘇兩大集團對峙的局面;蘇俄及中共扶植標榜共產主義的北越以打倒帝國主義,[9]而美國則扶植反共產主義的南越,美國實施的圍堵政策甚至將南越納入「東南亞公約組織」(Southeast Asia Treaty Organization)的保護範之內。[10]因此,南、北越內部的政治統一問題,在美、蘇對峙的影響之下,演變變成一個國際問題及一場國際性的戰爭。
1954年到1960年期間,南、北越雙方在各自的統治範圍內施政,雙方背後都有大國的支持,因此雖有零星的武裝衝突,但尚未造成全面性戰爭。北越在蘇俄及中共的支持下,曾推行二個三年期的經濟建設計畫,蘇俄亦曾派遣顧問團到北越,協助北越的各項硬體建設,包含道路、水電、醫院、水庫等。不過,最重要的是北越在19601月頒布第一部以共產主義為精神的憲法,胡志明隨即被選為總統,其重要夥伴(如武元甲等人)都被派擔任政府及共產黨組織的重要職務,而勞動黨及正式成為北越政府的指導機構。
南越在吳廷琰的領導之下,雖然頂著民主憲政的旗幟,可是實施的卻是威權似的獨裁,政治活動受到嚴格的控制;據估計,在1954年到1957年期間,吳廷琰所領導的秘密警察就已逮捕五十萬人至一百萬人的反對派人士。[11]此外,南越政府對資本家與貧困工人的糾紛未能善加處理,土地分配不均造成的貧富懸殊問題日益惡化。[12]因此,到1960年時,南越地區反對吳廷琰的勢力已非常龐大,甚至包括一批專業人士,如醫生、教師、律師及企業人士。在19609月中旬,美國駐越南大使德保祿(Ellbridge Durbrow)就向華府報告,吳廷琰政府有被政變推翻的危機,而且越盟所領導的游擊隊在1959年底時,已經影響75%-80%的南越鄉村地區,吳廷琰政府已相當脆弱。[13]
1. 關鍵的1960
對於南北越及美國而言,1960年都是一個關鍵的轉捩點。就南越而言,當吳廷琰總統危機四伏時,196011月果然發生政變,雖然政變未成功,但是吳廷琰聲望已經重挫。一個月後,越盟所支持的全國解放陣線(National Liberation Front)於19601220日在南越成立,正式成為南越最大的反對組織,其目的就是要推翻吳廷琰傀儡政府,及打倒美國帝國主義並將美國趕出越南。就北越而言,勞動黨於196095日至19日召開「第三屆全國代表大會」,正式公開決定對抗美國帝國主義及南越的游擊隊活動。勞動黨在這次代表大會發表十點宣言,包括譴責美國是妨礙越南統一的最大敵人,呼籲建立全國統一的軍隊,南越應建立一個獨立自主的經濟計劃,維持一個中立及和平的外交政策,反對侵略性的戰爭,及確保東南亞的和平等。[14]北越勞動黨大會的宣言不久即得到新成立的全國解放陣線的認同,兩個共黨組織分別在南北越進行共產主義運動及打倒美國帝國主義。事實上,越盟的游擊武裝部隊已經滲入南越地區,並與全國解放陣線暗通款曲,由於他們的口號是民族主義及反對美國帝國主義,因此得到許多南越人士的支持,甚至包括南越地區的的非共團體。
就美國而言,民主黨總統候選人甘迺迪(John Kennedy)於196011月大選獲勝,他於19611月就任後,在眾多複雜的國際問題中,立刻就要面對棘手的南北越問題。美國到底是應放棄南越政府?還是繼續支持一個不得民心,但是非常反共的吳廷琰政府?如果放棄南越,就表示放棄東南亞,共黨勢力就會迅速的進入越南、泰國、寮國、高棉及整個東南亞地區,這對於美國的全球戰略利益不利,因為中國大陸及北韓已經落入共黨手中,如果東南亞再被赤化,則整個東北亞及東南亞都將變色。這就是有名的「骨牌理論」(Domino theory)。[15]
可是,如果繼續支持一個民心向背的吳廷琰總統,美國勢必將投入更多的軍援與經援,而且又不知是否能扭轉全局。經過全盤考慮後,甘迺迪總統接受「骨牌理論」,決定全力支持南越政府,包括軍事援助及經濟建設。據估計,自1961年至1964年之間,美國對南越的援助超過美金二十四億元,美軍顧問團的人數由原來的二千人增加至五千人,美軍並開始在南越地區增設海軍及空軍基地,越南本身的軍隊人數亦由二十萬人增加為五十萬人。[16]
然而,美國對南越的援助並未解除吳廷琰政府的危機,吳廷琰專斷式的威權統治,不僅造成軍隊將領發生派系之爭,民間的佛教宗教團體都抗爭,並造成越共(Vietcong)勢力的擴大。美國政府開始對吳廷琰感到失望,於19637月將長期支持吳廷琰的諾汀大使(Frederick Nolting)召回華府並予以撤換,改派中央情報局所支持的羅濟(Henry C. Lodge)出使南越。羅濟大使到達越南後,立即對吳廷琰總統施加壓力,當時政變推翻吳廷琰的傳聞甚囂塵上。19631030日,羅濟大使甚至向華府報告:「如果一個有責任的領袖發動政變,是符合美國的利益,而且將會成功」。[17]二天之後,111日,董文明(Doung Van Minh)將軍受到副總統阮高祺(Nguyen Ngoc Tho)及美國的支持,果然發動政變,將吳廷琰總統暗殺。雖然阮高祺就任總統,但越南政局相當不穩定,軍事將領仍然互相競爭奪權,直到196793日阮文紹(Nguyen Van Thien)當選總統,獲得美國的支持,南越的政局才算穩定。
2. 越戰軍事化及美國化(1964-1968
南越於1960年至1967年期間混亂不穩時,北越所支持的全國解放陣線及越共卻積極的在南越發展。在1964年初,越共就宣稱已控制南越四十三個省份中的一半省份,而且其影響力已可達到八成左右的南越地區。[18]當吳廷琰總統於1963111日被中央情報局所主導的政變暗殺後,越共的勢力迅速的在南部地區發展。
美國為解救南越的危機,開始採取積極的軍事行動,美國國會於196487日通過「東京灣決議案」(The Tonkin Gulf Resolution),授權美國總統可以使用必要的軍事手段,以確保南越及東南亞地區的安定。這表示美國正是以軍事化直接介入越南問題。詹森總統隨即於1965228日依據國務院的計劃,下令美軍轟炸北越,美軍的第一批作戰部隊於當年3月在硯港(Da Nang)登陸,一場全面性的戰爭正式爆發,越戰的主導權正式由南越政府移轉到美軍手中,美軍從此全面介入越南戰爭。美軍在19656月時,即已增加為五萬多人,到19667月時,美軍在越南的人數已達到三十萬人。[19](美軍卻希望達到五十萬人)。這是美國自二次大戰以來,派軍駐在第三國家人數最多的一次。至於美軍在越戰的花費,亦是一個天文數字,在戰爭最高峰時期(1965-1967),每月的開銷高達二十億美金;美軍在越戰的總花費,估計高達一千一百二十億美金。[20]
當美軍介入越戰愈深時,美國在國際與國內受到的批評也愈多。美國內部反對的最大理由是,美國不需要替越南人解決其國內的問題,反戰人士認為美國雖有責任協助維護東南亞區域的安定,但美國卻沒有必要介入越南的內戰。況且南越政府本身又不爭氣,在得到美國如此多的援助情況之下,卻無力改善越南內部的政治及經濟秩序。此外,國際友邦對美國介入越戰也持著觀望態度,並未積極伸出援手。菲律賓、澳洲、紐西蘭及南韓都僅派象徵式的部隊進駐越南,對南越的武裝部隊並無助益。最重要的因素是美軍轟炸北越並沒有實質具體的效果,因為越共軍隊擅長游擊戰及叢林戰;美軍雖大量轟炸北越的主要據點,但並未切斷北越的補給線。美軍雖有極為優勢的裝備,可是由於戰爭型態的不同,美國對北越的軍事行動形成一場無法結束及無法勝利的戰爭。
3. 越戰政治化及越南化(1969-1974
美國國內反越戰的聲勢逐漸昇高,這項議題在196811月的總統大選,再度成為兩黨候選人激辯的主題,共和黨的尼克森(Richard Nixon)提出逐步自越南撤軍的政見,他在19691月就任總統後後,立刻展開其「和平談判」政策及「越戰越南化」政策,越戰從此開始由軍事化階段,進入到政治化階段。就「和平談判」政策而言,尼克森總統一方面和北越代表舉行會談,另一方面與中共聯合,要求中共施壓予北越。尼克森總統為達到此目的,特別於19722月訪問中國大陸,成為二次大戰以來,第一位訪問中國大陸的美國總統。就「越戰越南化」而言,尼克森總統實踐其競選諾言,下令美軍逐漸自南越撤退;在1969年底時,在越南的美軍已自五十萬人裁減至二十五萬人,到1972年底時,美軍只剩下三萬人。美軍撤退並不等於美國放棄越南,因為美國仍間歇的轟炸北越。在19723月下旬,當北越代表與美國的談判破裂時,尼克森總統再度下令美軍艦隊集結海防(Haiphong);北越在美軍的壓迫下,只得再回到談判桌上。1973127日,越南和平協定在巴黎簽字生效,由美國、北越、及南越政府共同簽字。這項協定包含以下幾個重要內容:(1)雙方釋放戰俘,(2)外國軍隊撤出越南,(3)成立一個多國的和平部隊以維持秩序,及(4)越南人民有權不受干涉決定自己的前途。
美國遵守巴黎協定,於1973年底將美軍全部撤離越南;可是,北越及越共卻未遵受協定,繼續在南越境內進行游擊戰。南越政府既無美軍的協助,又失去美國的經援(美國國會在19749月刪減對南越的援助),再加上本身的軍力煥散,終於不敵有組織、有理念的越共軍隊。1975421日,北越和越共的軍隊兵臨西貢城下,阮文紹總統被迫辭職,飛抵台灣避難;西貢隨即於430日淪陷,南越完全被赤化。北越政府後來於197672日將西貢市(Saigon)改名為胡志明市(Ho Chi Minh City),[21]以紀念北越共黨革命之父。
美國在越戰投下大量的軍力及財力,賠上五萬餘美軍的性命及百萬越南人的性命,所換來的卻是一場失敗的戰爭。南越的失敗不是因為軍備及財力的不夠,而是內部意志力的分裂、政治的不清明、及軍隊派系的紛爭。[22]北越及越共高舉打倒帝國主義及民族主義的信念,凝結北越人民的意志,在有限的裝備及花費之下,以游擊戰、叢林戰、及既打既談的策略,竟然能打敗軍備及財力均數倍優於北越的南越,實在是一個異數,一個令人不敢相信卻必須接受及承認的事實。

三、統一後的不穩定時期(19751985
越共的勝利對於自由世界是個震撼,對於越共本身卻是一個驚奇,因為他們自己都不相信能夠在短時間內打敗由美國所支持的南越政府,而完成越南的統一大業。越共在南、北越內戰時間,所標榜的共產主義並不鮮明,因為民族主義、愛國主義、及反帝國主義的旗幟,是他們包裝的外衣。[23]戰爭勝利後,北越的勞動黨立即和南越的地下組織全國解放陣線於1976年正式合併組成越南共產黨(the Vietnamese Communist Party),從此開始以共產主義為其治國的最高指導原則,越南共產黨就成為國家的領導機構。
統一後的越南的第一個十年(1975-1985年)相當不穩定,不僅要面對國內政治的整合,也要處理經濟發展,更要面臨新的國際局勢。首先,就國內政治而言,最重要的當務之急就是要建立統一的政治制度。197511月中旬,南、北越代表集會討論越南的統一工作,雙方決定在19764月舉行國會選舉,以產生統一後的首屆國會議員。這次的選舉在越共嚴格的監視下進行,選舉活動都由越共負責,所有的候選人由越共指定,因此產生的492名代表(南越代表243名,北越代表249名)都是共黨代表。越南的第一屆「統一國會」於1976624日正式在河內開議,直到73日才閉會,有以下重要決定事項:(1)越南國號改為「越南社會主義共和國」,(2)國歌、國旗及國徽都採用原來北越所使用的版本,(3)西貢市改名為胡志明市。
有關中央政府的人事,北越的共黨領袖成為新政府的重要骨幹,例如國家主席為孫德勝(前北越國家主席)、副主席為阮友壽(前南越「全國解放陣線」中央委員會議長)及阮良明(前北越國家副主席)、國會中的常務委員會主席為長征(前北越國會常任委員會議長)、總理為范文同(前北越總理)、副總理為武元甲(前北越副總理兼國防部長)、范雄(前北越「勞動黨」南部委員會書記)阮維楨(前北越副總理兼外交部長)及杜梅(前北越副總理)等。[24]原來南越政府的重要人物只有幾位進入統一後的越南新政府,例如黃晉發(前南越臨時政府總理)擔任新政府的副總理、阮氏萍(前南越外交部長)擔任新政府的教育部長,及阮萬休(前南越國務委員)擔任新政府的文化部長。
此外,第一屆「統一國會」通過勞動黨第一書記黎筍(Le Duan)所提出的「全民團結建設統一的社會主義祖國越南」的政治報告。[25]在這篇冗長的報告中,黎筍提出越南的未來施政方針,其中重要的內容包括:(1)確定勞動黨(後來改為越南共產黨)為國家最高指導機構,(2)堅持無產階級獨裁,(3)外交路線以馬列共產主義及國際主義為基礎,(4)發展與寮國及柬埔寨的友好關係,(5)反對以美國為首的帝國主義,及(6)聯合亞、非洲、拉丁美洲各國人民對抗帝國主義。黎筍對南北越的施政亦提出不同的指導原則,北越繼續加強社會主義建設與社會主義生產關係,南越則應同時進行社會主義的改造及社會主義的建設。黎筍以黨的領導人提出這份施政報告,闡明越南新政府的二大施政理念,即共產主義與社會主義並重;共產主義成為政治控制的手段及意識型態,而社會主義則成為經濟建設的手段及意識型態。
就政治領導而言,統一後的越南成為一個共產黨專制的國家,越南共產黨成為所有官僚體制的上級指導機構,因此,以黨領政、以黨領軍、及以黨領國會,就成為越南政治制度的最大特色。越南新政府雖是以三權分立為架構的政治制度,但越南共產黨是這三權背後的控制者,因為每一個體系都有一個行使支配權與指導權的共黨組織。就表面而言,這三大權都有一個幕前的負責人,但實際掌權的卻是其幕後的共黨組織負責人。以行政部門為例,內閣政府除各部會之外,還有一個屬於黨的機構-「政治局」。
越南新政府的內閣總理是范文同,代表政府行使治權,但是范文同並非國家的最高行政首長,當然無法行使所有的行政權;他只是政府「內閣議會」(Council of Ministers)的主席,是集體領導中的一份子。因此,范文同雖擔任總理,並不表示他有完整的行政統治權,共黨總書記黎筍才是國家的最高領導人及最有實權的人物。地方政府亦是如此,越南共產黨的省委或市委是地方最高的領導人,當地行政部門的負責人(如省長或市長)必須接受黨書記的指導及命令。越南各地方的共黨組織及其負責人都是由越共中央所指派,這種由上而下的指揮體系,就是越南共產黨控制全國行政官僚組織的骨幹。
就立法機構而言,越南統一後所成立的國會,由越南共產黨所領導,亦受越南中央政府行政部門的控制,並沒有獨立行使立法權的功能。例如國會議員的產生就是由越共所指派,並沒有獨立的候選人,因此議員效忠於共黨更甚於效忠新成立的統一政府。其次,統一後的國會主席是由越共中央副總書記(原第二書記)長征擔任,由於國會議員眾多(492位),因此他也是國會常務委員的主席。至於常務委員會的成員,大都是由越共中央的重要幹部擔任,包括黃文歡、潘文當、朱文晉、阮蘭,及春水等人。由這些人事的安排,可知越南共黨對國會的控制,正如其對行政部門的控制。
就立法機構的功能而言,越南新國會對於行政部門的監督及審查預算,並沒有應有的立法功能,僅是共黨組織及行政部門的橡皮圖章,因為「越南共產黨」是最高的決策者,國會只是象徵性的行使同意權,國會通過後的法案再交由內閣政府付諸實施。越南的各級地方議會亦是如此。越南的地方議會稱之為「人民評議會」(People’s Council),其成員都是由地方共黨推舉,經過象徵式的選舉而產生,其功能是依照上級機構(「越共」中央)及國家法律而公佈政策,然後再交由地方政府(「人民委員會」,People’s Committees)付諸實施。越南的地方政府以委員會的方式組成之,以避免權力過度集中少數人手中,這種情形正如中央政府。此外,「人民評議會」雖然有選舉與罷免「人民委員會」的權力,但是實際上「人民委員會」的成員都是「人民評議會」的常務委員,根本不具備監督功能,僅是象徵性的樣版而已。
就政治控制而言,越南共黨在內政上實施嚴格的控制,對於所有的政治異議人士都加以嚴格的控制,嚴重者予以拘捕拘禁,甚至加以殺害。越共統一南越後的前二年,有三萬多名南越政府的官員被關進勞改營,另有十萬多名的軍人及公務員被勞改下放,最嚴重的是有五、六十萬的越南人遭到越共當局的殺害。[26]越共對於政治思想控制更是不遺餘力,透過各級學校推動共產主義及反帝國主義的意識形態,對越南共黨的發展及成功大加讚揚,企圖透過思想教育以重整越南人民的凝聚力。
此外,越共當局推行具有整肅目的「越南化運動」(Vietnamization movement),這項政策有雙重目的:一為提高越南人的民族自尊心,另一為對華人的整肅,因為華人(尤其是在南越西貢地區的華人)在經濟上擁有優勢,他們大都是靠資本主義而發跡,如今越南共產黨專政,實施社會主義及共產主義,華人就是首當其衝受到整肅。其次,越南新政府自1977年起開始倒向蘇俄而與中共交惡,越共對華人的排斥與歧視更加嚴重。[27]華人在越南雖是少數,大都居住於城市,「越南化運動」對華人造成相當大的壓力及衝擊,在經濟上及政治上都受到箝制,華人的生存空間愈來愈狹窄,最後只得被迫出走。自1977年到1979年,越南有將近二十萬人經由陸路向北逃至中國大陸,其中有90%為華人,另外有一百萬人往海上逃離越南,成為「船上難民」,其中70%為華人。
        越南內政的不安定與經濟因素息息相關,其實華人在經濟上的迫害甚至大於在政治上及文化上的迫害,這可能是華人被迫逃離越南的主要原因。越共統一越南後,在經濟上全面實施國有化及集體化政策,所有的生產工具皆收為國營,包括各類大型企業及小型的零售業及雜貨業,人民日常生活所需改行配給制度。最嚴重的就是限制外國企業的發展,因此在短時間內,幾乎所有的外商企業都遷離越南。原來在西貢市熱鬧的各種商業及娛樂,全部被禁止;這些商業及經濟活動原本大都由華人經營,如今華人的事業不是被沒收充公,就是收歸國營,華人無法賴以生存,只得被迫另謀出路。
越共當局的「排外」及「排華」行動,固然可以發洩打擊資本主義及帝國主義的氣憤,但卻同時打擊越南本身的經濟。越南的經濟成長率從1976年的9%迅速降至1978年的2%,而失業率卻高達13%。由於北越士兵在戰後回鄉,失業的人口迅速增加,在1977年時已高達三百萬人,此外,越南自1975年起每年都遭逢到糧食不足及升高的通貨澎漲率。越共統一後所欲達成的工業集體化和經濟社會主義化二大目標,[28]非但沒有達成,反而造成更多的經濟問題。
        就區域及國際情勢而言,越南自從1977年起與中共交惡,又於197812月底越南出兵進攻柬埔寨,將中共支持的波布(Pol Pot)政權趕下台;[29]中共為報復越南,於19792月發動號稱「懲越」的邊境戰爭。越南剛結束長期對法國及美國的戰爭,如今又捲入柬埔寨的內戰及與中國的邊境戰爭,對越南已經衰退的經濟更是雪上加霜。此外,越南對柬埔寨的侵略行動不僅受到各國的譴責,在經濟上更是受到國際社會的抵制,其中尤以後者的影響最大。例如,美國在越戰結束後,即停止對越南的所有援助;美國曾在1973年簽訂「日內瓦協議」時,答應要提供越南一筆可觀的經濟援助(三十二億五千萬美元),但是越共統一後,美國即凍結這項援助。越南入侵柬埔寨後,美國更發動經貿制裁越南,在197910月的聯合國大會上,即有91個國家贊成此項決議,在198610月的聯合國表決,贊成此項決議的國家更增加為116國,[30]這項國際性的經貿制裁對越南的經濟更是如同雪上加霜。
        上述這些因素,使得越南的經濟從1979年即出現負成長,工業成長率從1978年的5.4%降到1979年的負4.5%1980年的負9.6%,國內生產毛額(GDP)的成長率也從1978年的2.2%降到1979年的負0.5%1980年的負3.7%[31]通貨膨脹率自1980年起至1985年,每年都高達80%-100%。糧食生產受到旱災及戰爭的影響而每年遞減,一般的商品也相當匱乏。糧食的配給,從每個月的30磅降低到25磅。越南的外債在1984年時已高達60億美金。在19823月所舉行的越南共產黨第五屆全國黨代表大會上,越南共黨總書記黎筍及越南總理范文同都公開承認,謂越南已面臨嚴重的經濟問題,並表示市面上的民生物資都相當缺乏,例如食物、衣服、車輛、藥品及紙等。[32]在這次黨代表大會上,范文同總理並宣佈在追求經濟國有化及集體化的目標時,也要推行務實的政策(pragmatic policies)以幫助解決經濟困境。范文同總理的這項宣告,成為後來越南政治及經濟改革的基礎。
        越南共產黨在198612月召開第六屆黨代表大會,正式通過一般所謂的「改革」(Doi moi)政策,[33]但這項改革的基礎是來自19823月所召開的第五屆黨代表大會,因此自19811月起起,越南政府即開始進行一些改革,[34]包括越南共產黨中央核准實施的「契約制度」(contract system),允許個人及家庭以契約的方式向政府承租土地,以從事農業生產,企圖鼓勵農人加倍生產,以獲取利潤,並解決糧食生產不足的問題。這項創新的農業改革在越共第五屆黨代表大會獲得通過,開啟越南經濟改革之路。第二,越共中央在19811月核准讓國營企業對自己的財政及會計有更大的自主權;過去,所有國營企業的業務都必須經過黨的核准才可實施,現在則可以自行依照權限及職責而實施適當的政策。第三,第五屆黨代表大會後,越南政府承認各行各業中私營企業的存在,例如農業、工業、貿易、雜貨業等,政府不再干涉農人自行買賣農產品,只要符合與政府訂定的合約,農人即可自由的生產及販賣他們所耕種的農作物。最後,1985617日,共黨中央決定減少政府補助價格的措施;過去,越南政府對於產品及價格都採取補助,以平抑物價,這是社會主義計畫經濟的理念;現在則減少這些補助,意味著將逐步走向開放式的市場經濟。
越南共黨政府在1980年代初即進行經濟改革,但政治及經濟情況仍不甚穩定,其主要原因有五點。首先,上述的改革只是局部性,而且是有限性,並不能產生太大的作用。例如農業的「契約制度」不僅未顯著提高穀物的生產量,而且未達到預定的目標。其次,越南政府在北越地區實施集體式及國營式的制度,可是推廣到南越地區時,又認同私有企業的存在,這兩個互相矛盾的政策並不能自圓其說。例如在1985年時,胡志明市政當局宣稱可以控制市場內八成的食物業及五成的蔬菜業,可是另一方面胡志明市政當局又宣稱私營的小企業正逐漸增加,而且事實證明他們的經營優於國家所壟斷的國營企業。[35]第三,越南共黨中央領導份子有保守派(如黎筍、杜梅、范文同、長征等人)與改革派(阮文靈、武文傑)有路線之爭,兩派都各持己見,對改革之路並不明確,以致造成政策的矛盾性和侷限性。第四,越南在1980年代初期仍在軍備上有相當大的支出,又遭到西方國家的經貿制裁,國家的經濟已相當脆弱,因此上述的改革雖有些微的改進,但並不足以扭轉大局。最後,越南政府在1985914日宣布貨幣改革措施,原本希望對越幣有效的控制,但由於越南官僚體制的不健全,貨幣改革政策卻造成越幣貶值,民眾心理恐慌而搶購食物,因而造成通貨膨脹。原本立意甚佳的貨幣改革政策,卻造成經濟的惡化,這是始料未及。
綜觀上述,越南共產黨雖於1974年統一越南,但是接踵而來的政治及經濟因素,使得越南陷入相當大的困境;此時,越南共產黨實施嚴厲的社會控制,掌控所有的國家機器,越南的社會才得以控制,未造成動亂。
四、改革開放時期(1986─現在)
越南自1980年初期起,就遭逢國內萬政治及經濟的衝擊,越南共產黨於198612月召開在第六屆全國黨代表,通過Doi Moi(改革開放)的政策。這是當代越南最重大的政策,改變越南後來的政治、經濟、及社會的發展,越南從一個封閉的戰亂國家,轉變成一個開放的穩定國家;從一個經濟瀕臨崩潰的社會主義國家,走向生氣活絡的市場經濟;從保守落後的社會邁向開放新思維的發展。今天的越南已經與過去大相逕庭。
越南為何會在198612月的第六屆全國黨代表大會,決定實施改革政策。學者有三種不同的觀點,越南學者金寧(Kim Ninh)認為這是越共當局自1980年初以來有計畫改革的持續,因為越共改革派的領導人早已認知到越南衰退的經濟,非改革不足以渡過困境,因此自1980年以來就建議越共中央進行改革,而198612月則是水到渠成;[36]金寧主張的是「計劃性」的改革。
美國學者波特(Gareth Porter)則認為198612月的改革,是越共黨內部鬥爭的結果,保守派領導人士大都在此次黨代表大會之後退居幕後,顯示改革派人士在此次黨內鬥爭贏得勝利,因此波特認為越南改革應該是自198612月以後才開始的;[37]波特的觀點是二大陣營的「黨內鬥爭論」。
但另有學者謝爾洪(Kai Schellhorn)認為越南自198912月的改革,不僅與國內經濟的衰敗有關,而且與國際局勢及潮流有關,因為世界幾個共黨國家在1980年代都進行改革開放措施,如蘇俄、中共及東歐各國,其中蘇俄的共產政權甚至在1990年瓦解,因此越南勢必要迎合國際潮流,走向政治及經濟的改革之路。[38]我們傾向贊成第三種的論點,因為越南的改革並非單由國內因素所決定,國際的壓力及刺激亦是造成越南改革的重要因素。
(一)政治改革
越南自198612月以來的改革,包括二大部分:政治改革及經濟改革。就政治改革而言,高層領導人士的變動是開啟改革的前奏,因為越共元老級的保守派人士相繼退位。越共總書記黎筍在1986710日過世,由長征代理總書記職務,第六屆全國黨代表大會之後,長征、黎德壽及范文同等保守派人士,都自動提出因健康不佳而退位,雖然總理職務仍由保守派的范文同擔任;可是改革派人士(阮文靈、武文傑、武志功、范雄、阮基石等人)都擔任重要職務,而且阮文靈(Nguyen Van Linh)正式接任越共中央總書記,開始推動較為開放的政策。阮文靈對內主張中央權限下放,地方自主權應提高,同時應厲行政治革新,打擊貪污不法情事;對外則主張有限度的開放市場,與西方資本主義國家合作,引進國外的資金及技術。阮文靈領導的政治改革雖然削減一些越共中央的權限,引起保守派大老的不滿,但整體而言,他的改革使得越南的政治體制更加靈活,對外關係也日漸改善,不再被國際孤立,因而獲得越共中生帶領袖的支持。
越南的政治改革最受注目的就是1992415日越南國會(National Assembly)所通過的憲法修正案。[39]這部憲法是由19896月所成立的「修憲委員會」,經過數次的討論及辯論,並修訂了三次的憲法草案,第四次的草案才是1992415日所通過的憲法修正案。在長達三年的修憲期間,「修憲委員會」曾廣詢各界的意見,包括政府代表、黨代表、學術界人士,及社會其他各界人士,因此這部新憲法的形成反映越南當時的民意及政治信念。但是,這部被越共中央稱為「修正案的憲法」,其實應該稱為「制憲」,因為它大幅度修改1980年憲法的115條,另外還新增加23條,因此1992年憲法總共有147條。此外,這部憲法的精神與「越南共產黨」的理念有相當大的距離,因此與其說是大幅度的修憲,倒不如說是共和制的新憲法。
我們之所以認為這部新憲法是「制憲」,而非「修憲」,有以下幾個重要原因。第一,1992年憲法將人民的最高地位明確記載於憲法,第二條規定:越南社會主義共和國的國家是人民的,一切國家權力屬於人民。第六條又規定:人民透過代表人民意志和願望,由人民選舉產生的機構(國會及人民代表會議),來行使國家權力。就憲政理論而言,這兩條規定符合人民當家作主的民主精神,屬於共和制的憲法。不過,新憲法第四條卻規定越南共產黨是國家及社會的領導力量,這似乎與前二條規定互相矛盾;可是,第四條第二款另外規定黨的一切組織在憲法和法律的範圍內開展活動。由此可見,越南共產黨雖是領導力量,可是卻必須遵守憲法及法律;雖然共產黨仍是統治的政黨,但是新憲法已經標示「以法領政」的精神。
然而,徒法並不足以自行,越共當局的領導人士對此仍有不同的意見。保守派的越共元老認為越南共黨的領導地位仍不可動搖,而改革派分子則認為越南共黨英和其他組織一樣,在國家所頒佈的法律之前都是平等的。不論如何,1992年憲法第一章的十四條內容有三大重點,一為一切國家權力屬於人民,二為堅持社會主義及共產主義的理念,三為規定越南共產黨是領導力量,但必須遵守憲法及法律。由此可見,人民的地位是超越共產黨。儘管越南共產黨仍是越南的執政黨及統治力量,但人民已經是國家主權的擁有者。
第二,新憲法第83條明確規定國會(National Assembly)的定位及權力:人民的最高代表機構、最高國家權力機構、唯一擁有修憲及立法權的機關、決定國家的基本政策等。此外,1992年憲法第84條定明確規定國會的任務及職權,包括:(1)制訂憲法及修改憲法,制訂法律、修改法律、及決定制訂法律的程序;(2)選舉及罷免國家主席及副主席、國會主席及副主席、國會常務委員會委員政府總理、最高法院院長及檢察長等重要人事;(3)審查國家主席、國會常務委員會、政府、最高人民法院、及最高人民檢察院的報告,及撤銷這些人士不符憲法、法律、和國會決議的文件及;(4)決定國家經濟、社會發展計畫。由此可知,國會確實為國家最高權力機構,其任期為五年,任期結束前二個月,新一屆國會必須完成選舉。
新憲法並規定國會另外設置常務委員,其權力相當大。國會每年舉行二次會議,是由常務委員會召集舉行,其成員包括國會主席、副主席若干名、及若干名委員,其任務及權限(憲法第91條)為:(1)公布和主持國會代表的選舉;(2)組織、召集、及主持各次國會會議;(3)解釋憲法、法律及命令;(4)監督憲法、法路及國會決議的實施;(5)決定總動員或局部動員,宣布全國或某地方的緊急狀態;(6)在國會閉會期間,批准政府副總理及各部部長的任免。有關國會主席的職權,依據新憲法第92條的規定,包括:(1)主持各次國會會議,(2)簽署國會的法律和決議,(3)領導國會常務委員會工作,及(4)組織實施國會的對外關係,並保持與國會代表的聯繫。
由上述這些條文的規定,越南共產黨雖仍是領導的政黨,但是國會明確被定位為國家最高權力機構,擁有法律權、政策權、及人事權;國會常務委員會是常設機構,代表國會行使這些重要的權力;國會主席更是最重要的關鍵人物,因為他不僅是國會的代表,也是國會所有會議的主持人。依照最近十年越南領導人的變動軌跡,國會主席是僅次於越南共產黨總書記的第二號人物,因為農德孟(Nong Due Manh)在擔任總書記(20014月至20111月)之前,就曾經擔任國會主席;現任總書記阮富仲(Nguyen Phu Trong)於20111月就任之前,也是擔任國會主席。因此,儘管越南共產黨仍是統治的政黨,但是越南的領導人物已經開始經歷國會選舉的洗禮;雖然越南的選舉仍是由共產黨控制,但是越南若持續現行的選舉及開放制度,越南應該有機會改變。[40]
由於這項新的規定,越南政府在1992年7月舉行自統一以來第一次開放的國會議員選舉,共有601位候選人角逐395個席次,競爭還算相當激烈。值得注意的是,在這次大選中,有40位候選人是獨立人士,他們不屬於任何黨派,不過只有兩位當選。雖然這次選舉被越南當局形容為「最民主」的選舉,但若與其他東南亞國家相比較,仍然不夠「民主」,因為「越南共產黨」對選舉仍有相當多的控制。新當選的國會議員在當年9月集會時,黎德英(Le Duc Anh)被選舉為總統,武文傑(Vo Van Kiet)被任命為總理,農德孟(Nong Duc Manh)被選舉為國會主席。黎德英及武文傑都是改革派領袖,因此他們領導越南積極走向改革之路。越南最近的國會選舉於20115月產生(7月就任),總共產生500名代表,其中458名是共產黨員,另外42名是黨外人士(佔總人數的8.4%)。由此可見,國會的黨外人士代表逐漸增加,顯示越南國會結構正在改變。有關1992年及2011年國會的選舉結果,請參考表一。

表一 越南1992年級2011年國會結構

1992年國會
2011年國會
共產黨代表
393
458
非共產黨代表
2
42
總席次
395
500
資料來源:作者自行整理

值得注意的是,越南國會代表的選舉都是在共產黨全國黨代表會議之後舉行,以實踐以黨領政的制度,表二顯示共產黨全國黨代表大會及國會代表選舉的相關姓。例如越南共黨於198612月舉行第六屆全國黨代表大會,決定改革開放政策,19874月就產生第八屆國會代表;共黨於19916月舉行第七屆全國黨代表大會,19927月就舉行第九屆國會代表選舉(當年9月就任);19966月共黨舉行第八屆全國黨代表大會,19977月就舉行第十屆國會代表選舉;20014月舉行第九屆全國黨代表大會,20025月舉行第十一屆國會代表選舉(當年7月就任);20067月舉行第十屆共黨全國黨代表大會,[41]20075月舉行第十二屆國會代表選舉。不過,越南後來為將中央國會代表選舉及各級地方人民代表選舉同步舉行,第十二屆的國會代表任期就縮短一年。因此,第十一屆共黨全國黨代表大會於20111月舉行,第十三屆的國會代表就於當年的5月舉行,並於20117月就任。

                    表二 黨代表大會與國會選舉時間比較
黨代表大會
國會選舉
 198612(6)
19874(8)
19916(7)
19927(9)
19966(8)
 19977(10)
20014(9)
 20025(11)
 20067(10)
 20075(12)
 20111(11)
20115(13)
資料來源:作者自行整理。

第三,新憲法設立一個總統(國家主席)的職位,憲法第101條明確規定總統為國家元首(head of state),對內對外代表越南社會主義共和國,而且是一個擁有部分行政權的總統。根據憲法第103條,國家主席的任務及權限包括以下幾項:(1)公布憲法、法律、命令,(2)統領全國各人民武裝部隊並兼任國防與安全委員會主席,(3)建議國會選舉及任免國家副主席、政府總理、最高人民法院院長、及最高人民檢察院檢察長,(4)依據國會常務委員會的決議,行使各項相關的職權,例如任免政府副總理及各部部長、公布大赦、宣布戰爭狀態、下令總動員或局部動員等。由此可知,國家主席雖然代表國家,但是並不是最高權力的擁有者;國家主席大多數的權力都是象徵式的權力,必須依照國會常務委員會的決議行使,並不能單獨行使上述的行政權力。即便國家主席是三軍統帥,統領全國各人民武裝部隊,但是憲法第84條卻規定國會具有決定人民武裝力量的軍銜、軍級、外交頭銜和級別等。可見,國會是具有實質管理軍隊的權力,國家主席僅是象徵性的三軍統帥。
第四,新憲法第109條明確規定政府是國會的執行機關,是越南的最高行政機關;政府對國會負責,並向國會、國會常務委員會和國家主席報告工作;這項規定具有內閣制的精神。不過,第110條卻規定,政府由總理、副總理、部長、及其他成員,除總理外,其他成員不一定是國會代表;這項規定又與內閣制精神不相符。不論如何,新憲法所規定的總理,與原來的內閣總理已經大不相同,原來的內閣總理是由越南共產黨中央所任命產生(委員會的合議制),可是新憲法卻明白規定總理是「政府首長」(head of government),由國家主席(總統)提名經國會同意,而且必須是國會代表。此外,新憲法第114條明確規定總理的任務及職權,包括(1)領導政府及各級地方政府的工作,主持政府各項會議;(2)向國會建議副總理、部長、及政府其他成員;(3)任免各部副部長或同等及官員,批准省及中央直轄市政府主席、副主席的選舉及任免;(4)停止執行或廢止各部部長及各級政府違反憲法、法律、或上級國家機關文件的決定或指示等。
由此可知,總理的權力不僅有明確的憲法規範,而且屬於首長制,不再是過去的委員制。最令人注意的就是,總理人事權力的擴大,對於副總理及各部部長擁有提名建議權,對於副部長層級的官員具有直接的任免權,而且內閣閣員可以選自國會代表,也可以由外界產生。新憲法對於總統與總理的權限有相當清楚的分別,雖然有學者認為越南新政府的體制較偏向雙首長制,[42]但是,就憲政制度而言,越南應該較符合內閣制的精神。不論如何,越1992年憲法使得越南朝現代化國家發展,雖然越南共產黨仍是領導力量,但是政府的權責已經明確規範及定位,越南共黨的控制力將逐漸減弱。
最後,新憲法的第五章(第49條至第82條)是有關人民的基本權利及義務,不僅擴大人民的各項權利及義務,而且予以法制化,這應該是1992年憲法另一大特色;過去共產黨的極權統治沒有法律基礎,現在則具有憲法保障及規範,儘管越南目前仍是共黨威權統治,但是這些對人民權利義務法制化的規定,已經使得越南的政治向前跨一大步。1992年憲法不只賦予個人有更多的自由權及平等權,而且將這些西方民主國家的優良產物,明確的規定在憲法之內,使其制度化,這是舊憲法所沒有的。此外,憲法第69條還明確規定人民有言論自由、新聞自由、及依照法律規定舉行集會、結社、和示威遊行的權利;憲法第70條規定,人民有信仰宗教的自由,各種宗教在法律前一律平等。由於這些放寬的規定,雖然越南共黨政府仍有控制,但是越南近年來的公民社會有明顯的增加,越南共黨威權統治將面對挑戰。[43]
不過,最具有意義的應該是憲法第71條有關人身保護的條款,明確規定人民的身體不可侵犯,生命健康名譽和人格得到法律的保護;除非現行犯,若沒有法院或檢察院的決定或批准,不得逮捕任何人。憲法第72條規定沒有具備法律效力的法律判決,任何人都不得被看看作有罪。憲法第73條進一步規定,公民的住所不得被侵犯,任何人未經本人同意不得隨意進入別人的居所,除非得到法律的許可。這些都是對人身保護及基本人權的規定,雖然越南的共黨威權統治,並未實踐憲法精神,但是有規定的作為相較於過去的沒有規定,應是有所進步。
越共在統一南越之後,對於人權相當不重視;遭到殺害的人民超過五十萬人,受到迫害、勞改及下放的人民,更是不計其數。可是,越南自198612月實施改革政策以來,對人權的維護確實有些許改進,例如在1975年越共統一越南的時,曾有十萬餘人被捕送到勞改營進行私刑改造的再教育,但在1990年時大多數的人都已被釋放。越共當局在1991年底釋放幾位重要的政治異議人士,包括Duong Thu HuongNguyen Chi ThienLe Thanh Que、及Doan Quoc Sy。越共當局對人權的尊重及改善,並非全來自內部的自我調整,西方國家的壓力也是一個重要因素,因為越南的經濟改需要西方國家的援助及投資,因此越共當局必須對此有所回應。然而,越共當局長期對人權的迫害,並不可能在短期就完全改變,例如越共當局在1990年逮捕一個美國人莫洛(Michael Morrow)及一名越南人段清廉(Doan Thanh Liem);莫洛隨即被驅逐出境,而段清廉在19915月被越南政府以「散佈反共產主義的宣傳」為名,將其判處十二年的徒刑。
由於上述這些事件的發生,越南對人權的維護仍未受到國際肯定。根據自由之家(Freedom House)近年來的報告,越南一直都被評定為「政治不自由」的國家,顯然越南的政治發展仍有待努力。

() 經濟改革
        就經濟改革而言,1992年憲法也有相當大的突破,超越過去共產主義的窠臼。新憲法第二章(第15條至第29條)就是有關經濟制度的規定,第15條明白規定,越南的經濟是按照社會主義的既定方向,國家管理下的市場機制發展多種成分商品經濟,這是建立在全民所有制、集體所有制、和私人所有制的基礎上,其中全民所有制及集體所有制是基礎。其實,1992年憲法第二章大多數的條款,都是在強調國家掌控經濟發展的角色,例如第17條記載國家擁有所有的天然資源(土地、山林、水源、地下資源、、等),第18條強調國家將土地交給組織及個人長期使用,第19條規定國營經濟要得到國家的保護,第22條規定所有經濟成分生產經營單位,要充分履行對於國家的各項義務。可是,越南當前的經濟發展並非走向全民所有制及集體所有制,而是走向私人所有制;憲法第15條的規定與經濟實務發展,出現相當大的落差。
事實上,1992年憲法第二章關於私人所有制的規定較少,例如第21條記載個體經濟和私人資本主義經濟可以在對國計民生有利的部門和行業中,選擇組織生產經營的形式,而且家庭經濟得到鼓勵;第23條規定個人和組織的合法財產不被國有化。此外,憲法第25條記載國家鼓勵外國組織和個人對越南進行符合越南法律、國際法、和國際慣例的投資,並確保外國組織和個人的資金及財產的合法所有權和其他權利。儘管如此,越南自從改革開放後,外國資金大量湧入,尤其是從本世紀初起,越南已經成為東南亞地區最受外資喜愛的國家;台灣已經成為越南外來投資作多的國家。這些外來投資對越南的經濟發展有很大的幫助,這就是越南近年來經濟成長率高居不下的主要原因;因為如此,私人所有制就越來越受到歡迎,國營企業就每況愈下。
越南自198612月的改革,最受人矚目的就是經濟的改革,之所以受到舉世的注目,是因為越南共黨領袖在198612月的第六屆黨代表大會上,首度公開承認經濟改革的必要性。雖然越共領袖並未承認中央集權及計畫式領導的失敗,[44]但是朝向市場經濟的改革路線,已經顯示越南共黨領袖承認過去經濟的失敗。越南的經濟改革政策基本上包括三大類:一為將由中央控制及計畫式的管理逐漸改為市場機能式的管理,二為允許私營企業及私有財產,三為訂定法規以吸引外商的投資。就第一類的改革而言,其實就是減少中央政府的干預及控制,重要的政策包括國內貿易的局部自由化,放寬對價格的控制,實施正面的利息政策,對於國營企業給予較大的自主權及經營權,減少國家企業及公部門的僱佣人數等。第二類的改革政策包括取消對私人貿易及企業的限制,允許家庭經濟及私人企業合法化,鼓勵個人從事農業生產,放寬私人對土地的繼承權及擁有權,對農業合作事業提供補助、、等。第三類的改革政策包括:198712月所通過的「外國投資法」,1988年實施新的外匯兌換規則,取消對工業需求品的進口稅,開放銀行設置,及建立完善及合乎市場經濟的銀行制度。
這些改革對越南的經濟的確造成重大的衝擊,因為上述的改革都是以前所沒有的,以中央政府減少對公部門營業及僱用人員的控制為例,過去國家所控制的企業,不僅冗員過多,沒有效率,而且虧損也很大。據一項估計,在1980年代中期時,三分之一的越南國營企業幾乎要倒閉,其滯銷的產品,幾乎達到美金二億五千萬元。[45]可是越南政府自改革以來,採取幾種措施要削減公部門及國營企業的僱員,這些措施包括自願離職計畫,強迫退休計畫,關閉經營不善的國營企業,部分國營事業民營化,及重組某些國營企業。[46]
此外,過去越南政府都補貼國營企業,並給予低利率貸款以減輕其負擔,但現在越南政府不再補貼虧損的國營企業。在減少國家企業壟斷的同時,越南政府適度的開放民間企業,使其能和國營企業在市場內自由的競爭;因此,民間企業及家庭經濟就逐漸興起。為了配合以市場經濟為導向的改革政策,越南政府開始放寬對物品價格的控制,儘量減少油政府干預產品的價格。例如,農民可將自己種植的農作物,以自訂的價格在市場出售。雖然越共當局仍然控制某些特定產品的價格(例如石油),但是這項改革對於由共黨專政的越南而言,已是相當大的突破。
其次,越南政府對於農業部門的合作事業亦大力的推行,一反過去由國家所控制的局面。為了鼓勵合作事業,越南當局自1988年起,推出一連串的政策誘因,包括允許企業自行負責及訂定計畫、可以向政府租用土地(由15年至50年不等)、允許企業向國外借貸資金、國家提供稅收的優惠、及提供訓練員工的教育設備。這些開放的企業經營成效良好,因此合作企業的擁有權及經營權逐漸轉移到私人的手中。[47]越南的土地本來是由國家所擁由,但在1992年憲法,放寬對土地擁有的限制,國家可將土地交給人民使用(第18條),重新規定農人可以「移轉土地的使用權」,因此增加私人及企業對土地權使用的誘因。1993年新修訂的「土地法」(The Law on Land),更清楚規定土地是屬於全體人民,國家只是有權去分配土地給使用者,包括公司、家庭、軍隊、社會團體、經濟組織及個人。因此,現在越南幾乎每個單位及個人都可成為土地的使用者及擁有者。這項農業改革的發展趨勢與前述的國營企業轉型是一致的。
越南對外資的吸引也是經濟改革的一大重頭戲。自198612月改革政策實施以來,越南開始打開門戶迎向西方資本主義世界,這與其所堅持的社會主義、共產主義、及反帝國主義,相當不協調。可是,為了改善其衰敗的經濟,越南不得不伸開雙手迎向資本主義國家,於是展開一系列與此有關的改革措施。最引人注目的就是1987年所頒佈的「國外投資法」(Foreign Investment Law),提供相當多投資的誘因,包括優惠的稅率(所得稅減輕或免除)、提供廉價及長期的土地租借、工業產品進口稅的降低、金子及銀子可以自由交易、商業營業執照便利取得、開放外商銀行、優惠的兌換匯率措施等。這些開放的政策確實吸引相當多的外國投資,如美國、日本、韓國、台灣、新加坡、英國、法國、荷蘭、瑞典、德國等,其中亞洲四小龍的投資最多。[48]
以台灣為例,越共於1974年統一越南後,中華民國與越南的外交隨即終止。可是自越南改革開放以後,台商即開始進入越南投資,投資金額迅速增加。在1976年至1990年期間,我國經濟部沒有核准對越南的投資;可是在1991年時,首次開放核准的投資金額就達到1,700萬美元,1992年時為2,000萬美元,1993年時則增加到15,800萬美元,至1999年底,我國在越南累積的投資金額已高達75,000萬美元。[49]可是,進入21世紀之後,台灣對越南的投資再度向上提高,至2010年底時,台灣在越南的累計投資總額,已經超過二百三十億美元,位居第二大外來投資國。
由於雙方經濟關係的提升,台灣與越南的政治實質關係亦有顯著改善;198912月,中華民國首度發簽證給越南胡志明市的市長來台訪問;19903月,越南首度派出一個官方代表團到台北訪問,以商談有關雙邊的經貿事誼。我國「駐越南經濟文化辦事處」於19933月在河內設立,而越南駐台北的「經濟文化辦事處」亦於同年的5月在台北設立。自本世紀初起,台灣與越南在其他各方面頻繁的交流及互動,更是不在話下;例如在2010年,越南在台灣唸書的學生,已經成為台灣外籍生的最大來源。
總之,越南的經濟改革早已超越憲法的規範;儘管1992年憲法仍然是以全民所有制及集體所有制為基礎;但是,私人所有制卻成為當前越南經濟發展的主流;雖然社會主義仍然載明於憲法,但是當前的越南卻鮮少有人談論社會主義,大家所注意的如何提高個人的財富。

結論
越南是東南亞地區政府與政治變化最多的國家,自從二次大戰結束後,胡志明於194592日在北越地區建立越南民主共和國,但是不久就與控制南越地區的法國,展開為期十年的戰爭。胡志明所領導的北越雖然於1954年在滇邊府打敗法國,但是由於美國的介入,胡志明繼續領導北越人民,展開另一場為期近二十年的戰爭,最後終於1975430日攻陷南越首府西貢,完成越南的統一大業。但是,越南接著就與中共交惡,並又於197812月發動侵略柬埔寨的戰爭,將中共支持的波布政權趕下台,中共再於1979年初發動「教訓」的邊境戰爭,進攻中國大陸與越南北部的交界地區。
越南長期陷入戰爭,國窮民困,經濟幾乎崩潰。自從戈巴契夫於1985年就任前蘇聯總書記後,蘇聯開始與西方世界和好,不再支持所屬的共產附庸國家。當國際情勢轉變之際,越南共產黨就順勢而為,於198612月召開第六屆全國黨代表大會,開始實施改革開放政策(Doi Moi),隨即展開一連串以市場經濟為導向的改革。1992年憲法就是依據此精神而修訂的憲法,本章認為1992年憲法不僅是修憲,幾乎形同制憲,因為1992年憲法已經不再是共產黨一黨專政的憲法,而是以共產黨為領導力量的共和憲法;越南共產黨雖然仍是國家社會的領導力量,但是不再是唯一的領導力量,而且1992年憲法第四條明確規定,黨的一切組織在憲法和法律範圍內展開活動。由此可見,過去「以黨領政」(government by party fiat)的局勢,已經轉變成「以法領政」(government by law)的制度。
19927月的第9屆國會起,越南每隔五年定期舉行國會代表選舉,最近剛於20115月舉行的是第13屆國會代表選舉;這次由於要與地方各級人民代表同時舉行,縮短任期而提前一年舉行全國選舉。儘管每次國會選舉的前一年,都先召開越南共產黨的全國黨代表大會,顯示以黨領政的制度;不過,1992年憲法已經清楚規定,國會是人民最高代表機構,也是越南最高國家權力機關。因此,儘管共產黨仍是統治的政黨,人民已經逐漸藉由選舉展現他們的意志,這就是1992年憲法最重要的精神。
最後,越南改革後「三頭馬車」式的領導,依照最近二十年領導人物的更換,過去三頭馬車的組成份子(總書記、國家主席、及政府總理),已經轉變成另一個三頭馬車:總書記、國會主席、及政府總理。農德孟於19927月國會選舉後,先擔任二屆的國會主席(1992-2001),再於20014月接任越共總書記職務。現任總書記阮富仲也是依此模式,先擔任國會主席,再於20111月接任總書記職務。換言之,越南共產黨雖仍然控制政權,但是其領導人都已經歷練民意選舉的洗禮,在可預見的未來,越南仍將循此制度進行政府及政治更替;越南共產黨雖然是威權統治,但是由最近幾次的國會選舉結果,越南國會的黨外人士代表人數逐漸增多,越南將繼續改變。





[1] 本章部分內容改寫自顧長永,東南亞政府政治(台北:五南,民國89年),第七章;顧長永,越南:巨變的二十年(台北:商務,民國96年)。
[2] 當時的東南亞已經有西班牙人統治菲律賓、荷蘭人殖民印尼、英國人佔據馬來半島,因此法國人只好向越南尋求據點。
[3] 胡志明生於1890519日,但他自1911年即離開越南前往法國,之後又曾去過英國、中國、蘇俄、香港等地,直到1940年末才返回越南。胡志明的本名是阮文傳(Nguyen Van Tranh),他於1922年到蘇俄時,改名為阮愛國(Nguyen Ai-Quoc),並以此名在香港創立越南共產黨;他在1943年初在中國大陸被捕釋放後,才改名為胡志明。
[4] 請參考Bernard B. Fall, Ho Chi Minh on Revolution (New York: Prager Publication, 1967), p.129.
[5] 在二次大戰後,日本自中國投降,在其投降書內明確規定在北緯十六度以北(即北越地區)的日軍應向中國戰區最高總司令投降,因此中國軍隊在戰後即進駐北越地區。
[6] 有關法國在越南的談判及越法戰爭,請參考Philippe Devillers, Vietnamese Nationalism and French Policies (New York: Praeger Publication, 1953)Donald Lancaster, The Emancipation of French of French Indochina ( New York: Oxford University Press, 1961).
[7] 美國援助法的金額高達二十六億美金,將近越法戰爭所有花費的80%(Clark D. Neher, Politics in Southeast Asia, Rochester: Schenkman Books, Inc., 1987, p.55)
[8] 保大皇帝在19458月被北越的胡志明廢掉之後,即流落到南越繼續領導反共產黨的力量。日內瓦協議於19547月簽署後,南越先由保大皇帝領導,「越南共和國」於195510月成立後,越就由吳廷琰領導。
[9] 1954年至1960,中共援助北越的金額為四億五千萬美金,蘇俄援助北越為三億六千五百萬美金。請參考William Kaye, “The Economy of North Vietnam,” in P.J. Honey, ed. North Vietnam Today (New York: Oxford University Press, 1962), pp.105-115.
[10] 「東南亞公約組織」於19549月成立,後來於19677月再擴大為「東南亞國家協會」。
[11] Cady, op. cit., p.330.
[12] 有關南越在此時期的發展,請參閱Robert Scigliano, South Vietnam Under Independence (East Lansing, Michigan: Michigan State University Press, 1963).
[13] Cady, op. cit., p.331-332
[14] Douglas Pike, Viet Cong: The Organization and Technigues of the National Liberation Front of South Vietnam (Cambridge: M.I.T Press, 1966), pp.136-145.
[15] 「骨牌理論」認為若有一國被共黨赤化,鄰近國也會接著被赤化;美國當局後來為了避免東南亞各國被赤化,因而接受此理論,於是大量介入越南戰爭。有關美國對越南政策的辯論,請參考Neil Sheehan, et.al, The Pentagon Papers (New York: Bantam Books, 1971)
[16] 這就是所謂的「骨牌理論」(Domino theory),即若有一國被共黨赤化,鄰近國也會接著被赤化;美國當局後來為了避免東南亞各國被赤化,因而接受此理論,於是大量介入越南戰爭。有關美國對越南政策的辯論,請參考Neil Sheehan, et.al., The Pentagon Papers (New York: Bantam Books, 1971)
[17] Sheehan, The Pentagon Papers, op. cit., pp.230-231.
[18] Cady, op. cit., p.514.
[19] Sheehan, The Pentagon Papers, op. cit., pp.413-417; Cady, op. cit., p.530.
[20] Neher, op. cit., p.59.
[21] 胡志明於196993日因心臟病去世。
[22] John C. Donnell, “South Vietnam in 1975The Year of Communist Victory,” Asian Survey, January 1976, pp.10-12.
[23] 越南人對民族主義及共產主義並不十分清楚,這是「越共」能夠爭取到越南各界人土支持的重要原因(金榮勇,「越南改革趨向」,問題與研究,第29卷,第15期,民國7912月,頁56-57)。
[24] 陳水逢,頁377-378
[25] 黎筍自1959年由胡志明提拔後,即一直擔任「勞動黨」總書記(第一書記)的職務,在胡志明主席於196993日過世後,黎筍仍擔任總書記職務,並未填補「主席」的空缺,因此,總書記一職隨即成為越南共黨的最高職務。黎筍於1986710日過世。
[26] 陳水逢,頁370
[27] 有關越南與中共因華人而引起的爭端,請參考Gareth Porter, “Vietnam’s Ethnic Chinese and the Sino-Vietnamese Conflict,” Bulletin of Concerned Asian Scholars, Vol,12, No.4, October-December 1980, pp.55-60; Pao-ming Chang, “The Sino-Vietnamese Dispute over the Ethnic Chinese,” China Ouarterly, June 1982, pp.195-230.
[28] 有關越南的經濟發展及在此一時期的經濟問題,請參考Tan, Teng Lang, Economic Debates in Vietnam (Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 1985)
[29] 波布領導赤柬(Khmer Rouge),這是受到中共支持的柬埔寨共產黨。
[30] 陳鴻瑜,「越南政府改組與經濟困局」,中國時報,民國76221日,第4版。
[31] Tan, op. cit., p35.
[32] King C. Chen, China’s War With Vietnam, 1979 (Stanford: Hoover Institution Press, 1987), p.144.
[33] 越南文Doi Moi是革新之意,但是其政策內容其實就是實施改革開放政策,因此本書將Doi Moi譯成改革開放。
[34] 在本段所述的四項改革,係參考Kai M. Schellhorn, “Political and Economic Reforms in Vietnam,” Contemporary Southeast Asia, Vol.14, No. 3, December 1992, p.236.
[35] “Far Eastern Economic Review,” Asia 1986 Year Book (Hong Kong: Review Publishing Company,
Ltd., 1986), pp256-257.
[36] Ninh Kim, “In the Era of Renovation: Leadership and Security in Vietnam ,”Contemporary Southeast Asia, September 1989, pp.213-235.
[37] Gareth Porter, “The Transformation of Vietnam’s World View: From Two Camps to Interdependence,” Contemporary Southeast Asia, June 1990, pp.1-19.
[38] Schellhorn, pp.231-243.
[39] 這是自二次大戰以來越南所產生的第四部憲法。第一部是北越獨立後於1946年所頒佈的「越南民主共和國」憲法(1946年憲法),第二部是修訂後的1959年憲法,第三步是1980年所頒佈的「越南社會主義共和國」憲法。
[40] 請參考Adam Fford, “Vietnam in 2004: Popular Authority Seeking Power?” Asian Survey, Vol.XLV, No.1, January/February 2005, pp.146-152.
[41] 越南共產黨在第十屆全國黨代表大會之後,進行一些高層人士改組,顯示共產黨的控制權。請參考David Koh, “Leadership Changes at the 10th Congress of the Vietnamese Communist Party,” Asian Survey, Vol.XLVIII, No.4, July/August 2008, pp.650-672.
[42] 有些學者認為越南新憲法的雙首長制,是使總統可以制衡內閣總理,以免權力過度集中於一人(Russell Heng Hiang Khug, “The 1992 Revised Constitution of Vietnam, ”Contemporary Southeast Asia, Vol.14, No.3, 1992, p.227.
[43] 請參考Carlyle A. Thayer, “Vietnam and the Challenge of Political Civil Society,” Contemporary Southeast Asia, Vol.31, No.1, April 2009, pp.1-27; Andrew Wells-Dang, “Political space in Vietnam: a view from the ‘rice-roots’,” The Pacific Review, Vol.23, No.1, March 2010, pp.93-112.
[44] 經濟學者大都認為越南中央控制的計劃是政策,是導致越南經濟衰敗的主要原因。請參考Q. Dinh, “Vietnam’s Policy Reforms and Its Future, “ Journal of Contemporary Asia, Vol.23, No.4 1993, pp.532-535; Schellhorn, op.cit., pp.235.
[45] Schellorn, op.cit., p.235.
[46] 有關越南國營企業的改革,請參考Painter Martin, “The Politics of Economic Restructuring in Vietnam: The Case of State-owned Enterprise “Reform”,” Contemporary Southeast Asia, Vol.25, No.1, April 2003, pp.20-43.
[47] Dinh, op.cit., pp.541-542
[48] 有些學者對越南戰後的經濟改革持有正面的觀點,請參考Adam Fforde, “Economics, History, and the Origins of Vietnam’s Post-War Economic Success,” Asian Survey, Vol.XLIX, No.3, May/June 2009, pp.484-504.
[49] 經濟部投資審議委員會,歷年核准對外投資統計年報 (台北:經濟部投資審議委員會,民國892),頁54

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