菲律賓

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參考資料
1.   顧長永,2005/8東南亞政治學。台北:巨流圖書公司。
2.   顧長永,2008/2菲律賓:動盪的二十年。台北:三民書局總經銷。
3.   顧長永,2013/1《東南亞各國政府與政治:持續與變遷》。台北:台灣商務印書館。
4.   顧長永、戴萬平、翁俊桔、蕭文軒,2015/07亞太經貿市場:區域整合架構下的機遇與挑戰。台北:前程文化。

5.   註:以下是引自:顧長永,《東南亞各國政府與政治:持續與變遷》(台北:台灣商務印書館,20131月),第四章,頁139-202


 菲律賓:從威權政體到民主再造
前言
島嶼多是菲律賓的最大特色,菲律賓擁有7,100多個島,是東南亞地區島嶼第二多的國家;[1]其中只有1,100個島有人居住,但是主要的大島僅有11個大島,依面積大小順序為呂宋島(Luzon)、岷達諾島(Mindanao)、沙瑪島(Samar)、尼格羅斯島(Negros)、巴拉望島(Palawan)、班乃島(Panay)、岷多洛島(Mindoro)、雷特島(Leyte)、宿霧島(Sebu)、莫和島(Bohol)及馬士巴特島(Masbate)。[2]
11個大島總面積佔全國面積(三十萬平方公里)的95%,其人口幾乎就等於全國的總人口數(94百萬人)(2010年)。以這11個大島而論,呂宋島及岷達諾島是最大及最重要的二個大島,因這兩大島的人口佔全國人口的60%左右,農、工、商的生產總值也佔全國的80%左右。若以島嶼的地理位置而論,菲律賓可分為三大部分:北部地區包括呂宋島及岷多洛島,屬於呂宋群島;中部地區則是以維賽亞海(Visayan Sea)為中心的維賽亞群島,包括尼格洛斯島、沙瑪島、宿霧島、班乃島、馬士巴特島、雷特島、及巴拉望島;南部地區稱為岷達諾群島,包括岷達諾島及蘇祿群島(Sulu Archipelago)。
        種族多是菲律賓的第二大特色,根據菲律賓著名的歷史學者瑞德(Gregorio Zaide)的研究,菲律賓可分為三大種族(馬來種人、小黑人、及印度尼西亞人)及87個族群團體,[3]其中以馬來種人為最多,目前的菲律賓人大都是屬於馬來種人。瑞德又將馬來種人分為三大類,一為異教馬來人,以班圖克族(Bontoks)為主;二為回教馬來人,以摩洛族(Moros)為主,散佈在岷達諾島及蘇綠群島;三為天主教馬來人,包括泰加洛族(Tagalogs)、維賽亞族(Visayans)、伊羅干族(Ilokano)及米骨族(Bikols)。[4]
在眾多種族中,天主教的馬來人又居於絕對的大多數,因為菲律賓全國有85%的人口信奉天主教,這是受到西班牙殖民的影響;回教的馬來人口大約只佔總人口的8%。除了上述菲律賓原住民的種族外,菲律賓的人口還有一個特色,就是混血族(mestizos),包括菲華混血、菲美混血、菲西混血、及混血後的再混血,這是東南亞其他國家所沒有的現象。[5]
        菲律賓的第三「多」,應該是指殖民的母國。東南亞國家大都是被一個帝國主義所殖民統治,如荷蘭在印尼,英國在馬來西亞,法國在柬埔寨等。菲律賓曾先後被西班牙及美國所殖民統治,此外中國雖未正式統治菲律賓,但菲國卻曾與中國維持朝貢的政治關係。根據陳烈甫教授的研究,菲律賓呂宋島的幾個王朝自1372年(明太祖洪武五年)起,即數次向明朝皇帝朝貢,一直到1421年(明成祖永樂二十年)為止。[6]明朝雖未在菲律賓建立殖民統治,但中國人在鄭和下西洋時(明成祖永樂年間),即開始向菲律賓及東南亞國家移民。中國人的文化及社會組織就逐漸建立在菲律賓,其中最重要的就是商業及經濟活動。當西班牙人及美國人來到菲律賓後,其所帶來的天主教文化及基督教文化再度影響菲律賓。今日的菲律賓文化實際上就是上述三種文化加上菲人本土文化的混合,這是和東南亞其他國家最大的不同。
        菲律賓是東南亞國家中,最早被歐洲帝國主義所殖民的。麥哲倫(Ferdinand Magellan)於1521年即率探險隊抵達菲律賓的沙瑪島(Samar),西班牙並於1571年正式佔領馬尼拉,並開始統治。菲律賓也是東南亞國家中最早實施民主選舉的國家,美國在1907年即在菲律賓舉行首次的國會議員(眾議院)選舉,選出80位議員。菲律賓更是東南亞第一個成立自治邦的國家(1935年),及第一個由殖民國允准扶植而獨立的國家(菲律賓共和國於1946年獨立)。菲律賓擁有良好的民主政治基礎,因而在二次大戰後,被喻為亞洲的「民主櫥窗」(showcase of democracy in Asia)。
可是,擁有如此良好歷史的菲律賓,民主政治發展並不順遂,甚至還出現馬可仕總統的憲政獨裁(1972年至1986年)。儘管阿奎諾夫人於1986年就任菲律賓總統之後,開始實施政治改革,但是菲國的政治發展仍相當崎嶇。菲律賓為何會有這種現象?本章從政治歷史及發展角度,探討此議題,本章認為菲國今天民主政治發展的困境,與其政治結構有關,這些大都是政治歷史發展的結果。本章分為以下五大部分:(1)西班牙統治時期的菲律賓(1571-1898),(2)美國統治時期的菲律賓(1898-1945),(3)獨立初期的菲律賓(1945-1965),(4)馬可仕的憲政獨裁(1965-1986),及(5)民主再造的菲律賓(1986至現在)。

一、西班牙統治時期的菲律賓(1571-1898)
      探險家麥哲倫(F. Magellan)於1521年到達沙瑪島,但他卻無端捲入當地的種族紛爭,不幸被被當地人殺害。西班牙政府隨即派遣遠征軍到菲律賓,數度與當地人發生戰爭,一直到1571年才征服馬尼拉地區,從此開始正式統治菲律賓。經過西班牙人三百年的統治,菲律賓已成為一個比西班牙還要更盛行天主教的國家,目前天主教人口高達全國人口的85%,而原本流行的回教勢力僅侷限於南部的岷達諾島及其島上的摩洛人民(the Moro people)。東南亞其他的國家雖然也曾經被西方帝國主義統治,但是大都維持原來的宗教信仰,菲律賓之所以和其他的東南亞國家不同,就是因為西班牙所實行的「政教合一」的統治,這是西班牙統治時期最大的資產。
        所謂「政教合一」制度,就是政治制度與宗教制度同時存在且並行的正式制度,二者互不隸屬,各自有自己的制度、組織、人事、及財政。這是西班牙人對菲律賓的最大影響,一直持續到現在。就政治制度而言,西班牙人來到之前,菲律賓並不是一個統一的國家,當地只是一個很多種族及部落聚集的地方。各部落雖有自己的領袖(酋長),但彼此之間並無關聯;一直到西班牙人統治之後,才將菲律賓的各個部落組織起來,而成為永久的地方行政組織,最後再建立中央的統治系統。[7]就教會制度而言,天主教會的「Godfather」制度開始在菲國建立,這是指信仰良好的長者帶領剛入教會的初信者,每一個Godfather帶領的人數不等,少則二、三個人,多則十個以上人。這種「長輩帶領晚輩」的信仰關係,後來與菲律賓封建政治「上位者領導下位者」的制度相輔相成,就成為菲律賓政治「恩從關係」(patron-client relationship)的基礎,一直延續到現在。
其次,西班牙統治菲律賓的初期,引進中古世紀歐洲的封建制度(encomienda system),這是統治者將土地分封給各地的地方仕紳及領袖,賦予他們統治及治理當地的權力,包括向當地人民徵稅及收取田糧等權力,但是這些地方領袖也有保護及維持當地安定的責任;當然,這些地方仕紳必須向統治者效忠,及提供軍事力量的保護等。[8]這種封建式的政治制度,其實就是所謂的「間接統治」,即西班牙人藉由菲律賓地方的仕紳統治當地的菲律賓人。經過一段時期之後,這種「上對下」的恩從關係就逐漸建立;即上位者負責照顧及提供資源給下位者,下位者提供效忠及勞力服務給上位者。這種結合政治權力及經濟資源的恩從關係,與教會的Godfather關係互相輝映,就形成菲律賓社會的特殊結構。這種關係一直持續到現在,尤其是在選舉期間,恩從關係就成為買票及投票的基礎;恩從關係甚至使得許多政治人物超越法律界線,因為他們可以藉由恩從關係的保護傘,逃避法律的規範及制裁。
第三,西班牙人所建立的中央政治制度,在馬尼拉設立總督府,領導人就是總督(Governor-General),由西班牙國王指派;總督擁有行政權、軍事權、司法權、及部分的宗教權,因此其權力很大,所有的政府官員都由總督任命及罷免,財稅的徵收也由總督負責。「總督府」(Board of Authorities)有如行政內閣,包括政府的主要官員,如財政官員、行政官員、軍區司令等。在中央政府之下,設有省、市、及相當於村的「巴朗蓋」Barangay「巴朗蓋」就是最基層的行政組織,這是以家族團體為中心的村落組織。[9]每個「巴朗蓋」大小不一,大的可包括一百多個家庭,小的也有二、三十餘個家庭。每個「巴朗蓋」的事務大都由其酋長及長老決定,成員之間的向心力及認同感都很強。「巴朗蓋」之間是平行的關係,各自獨立,沒有上、下隸屬關係。
菲律賓人只能參與省級以下的事務,省級以上的事務皆由西班牙人負責;西班牙國王在菲律賓所任命的官員只有總督、省長及最高法院的法官,其他的行政官員皆由總督任命。由於總督的權力最大,不僅無任期限制,又有分封的制度及買官法令的頒佈;[10]因此,總督經常成為官僚體制貪污及腐化的根源。西班牙國王為防止弊端,就不斷更換總督;在西班牙統治的三百餘年間,西班牙國王共任命了122位總督,平均每位總督任期不滿三年。[11]西班牙雖然在菲律賓建立中央行政制度,但是分封制度所形成的貪污腐化現象,卻一直影響菲律賓日後的政治發展;這種現象不僅造成行政不清明,而且形成上、下對立的階層社會。在上位者用錢取得官位,掌權之後,即開始壓榨下面的百姓;如此惡性循環,導致富者愈富,貧者愈貧。
最後,「政教合一」的行政體系與教會體系互不隸屬,各自負責不同的工作,這兩個體系理當互相配合;可是,在西班牙統治期間,由於總督經常被更換,總督出缺期間就由總主教代理職務,總督與總主教就時常因爭奪權力而鬧糾紛,有時雙方立場不同而互相指責。因此,經過一段時間之後,天主教會對行政事務就會經常干預。其實,西班牙的統治者高高在上,利用職權及買賣官吏而壓榨百姓,引起菲人的不滿;可是,天主教會神父與菲律賓人生活在一起,最能了解菲人的生活疾苦;因此,天主教神父就常成為菲律賓老百姓公義的代言人,這種文化一直持續到現在。
在西班牙統治期間,曾經發生多次天主教神父抗議行政部門的事件,例如在1574年,天主教神父控訴行政部門使用殘暴的手段控制菲人,並且課徵不合理的稅收。在馬可仕總統時期,這種例子更多;天主教神父經常抗議政府不公義的作為,有些神職人員甚至加入反政府的游擊隊。此外,在19862月的人民力量革命,阿奎諾夫人在不流血的情況下能夠取得政權,主要的關鍵就是菲律賓樞機主教主教辛梅(Jaime Sin),公開呼籲菲人聯合反抗馬可仕的獨裁,最後造成馬可仕的下台。天主教會人士並非事事干預,只有在他們認為當政者不公義的對待人民時,他們就代表老百姓發出不平之聲。

二、美國統治時期的菲律賓(1898-1946)
美國於1898年打敗西班牙,二國於當年的1210日簽訂巴黎和平條約;主要內容就是美國付予西班牙二千萬美元,西班牙則將菲律賓、關島、及波多黎各割讓給美國,從此美國勢力進入菲律賓。
菲律賓人並不歡迎美國(另一個殖民帝國)接管菲國,於是開始自組獨立共和國以對抗美國;其實早在西班牙統治期間,菲律賓的民族主義運動即已發生,在1896年時,菲律賓的革命領袖黎薩(Jose Rizal)及保尼法秀(Andres Bonifacio)就因反抗西班牙的統治,而被捕遭到殺害。[12]之後,後來阿吉納道爾將軍(Emilio Aguinaldo)成為菲律賓反抗帝國主義的領導人,阿吉納道爾並在1898612日宣佈建立一個獨立的菲律賓共和國,並自任大總統,繼續與美國對抗。美國挾優勢的軍力,於19013月正式平定菲律賓;美國總統隨即於當年7月正式任命塔虎脫(William Howard Taft)為菲律賓的第一任總督。
美國統治菲律賓的最大特色就是「政教分離」,美國於1902年實施「菲律賓組織法」(The Philippine Organic Act of 1902);依據該法案,美國自1904年起實施政教分離,不再將天主教會體系列入政府體制。為解決教會的財產問題,美國支付梵帝岡(Vatican)七千二百萬美金,將所有天主教會的土地移交給梵帝岡教廷;之後,梵帝岡再將這些教會土地以象徵性價格賣給菲國當地的仕紳,這些買主大都是原來的地主。菲律賓天主教會產權的移交,原本僅是單純的政策轉變;可是,獲利最多的就是原來的地主,因為他們因此而擁有教會的產權,再度強化這些仕紳的政治影響力及經濟利益。這些仕紳地主再藉由選舉建立自己的恩從關係網絡,如此就形成菲國特有的政治及經濟結構,一直持續到現在。
其次,美國殖民菲律賓的第二大貢獻,就是積極建立由菲人參與的民主政治,即「由菲律賓人治理菲律賓人」。這是美國與東南亞其他帝國主義最大的不同。美國的統治並非要長期的佔有菲律賓,而是逐步進行「菲化」政策,透過法律與選舉,逐步讓菲人自己管理菲律賓。
法官出身的塔虎脫總督上任後沒多久,就推動美國國會於1902年通過「菲律賓法案」(The Philippine Bill),這個法案就成為「菲人治菲」的法律基礎,以及菲律賓近代民主政治發展的根基。根據「菲律賓法案」,菲律賓的行政權屬於總督,並兼任菲律賓國會上院(參議院)的主席;上院的九名成員都由美國總統任命而組成,菲律賓國會的下院(眾議院)議員,則由菲人透過選舉產生。國會的上、下兩院就是菲國的立法機構,負責審查法案及預算。司法機構則由最高法院負責,其下並有初審法院及一般法院。美國所設立的三權分立體系,雖與西班牙統治時期大致相同,但美國所注重的卻是「菲人治菲」,而非西班牙時期的直接統治。菲律賓於1907年舉行首次的國會議員選舉,產生80位的下院議員。在1913年,美國總統又任命五名菲人擔任上院議員,超過半數席次,使得菲律賓人能控制多數的表決權。
菲律賓政治民主化的另一個重要關鍵,是美國總統威爾遜(Woodrow Wilson)於19168簽署「菲律賓自治法」,又稱為「瓊思法」(Johns Law,使得菲律賓三權分立的體制更加明確的規定。行政權仍由美國總統任命的總督負責,立法權則包含參議院及眾議院,參議員及眾議員大部分皆由選舉產生。[13]國會除有立法權及審查預算權外,參議院對總督的任命案有同意權,而眾議院也可以三分之二的多數推翻總督對議案的否決權。雖然菲律賓仍是殖民地,但「瓊思法」擴大菲律賓人民參與政治的機會,提高菲人自治的能力。儘管美國是宗主國,對菲律賓仍有控制權(例如外交、國防,及特殊的內政事務,但菲律賓是東南亞各國中,第一個實施選舉及自治的國家。
第一次世界大戰後,菲律賓和其他第三世界國家一樣,民族主義運動再度復興,菲人要求政治獨立的呼聲愈來愈高,菲律賓派駐在華盛頓首府的委員也向美國國會表達此意願。美國回應菲人的要求,就在19331月通過「黑霍斯法案」(Hare-Hawes-Cutting Act),允許菲律賓在成立聯邦共和政府十年後獨立;此法案未被菲國會接受,因為菲人要求完全的獨立。美國國會又於19343月通過「泰汀-麥克杜菲法案」(Tydings McDuffie Act),允許菲律賓成立自治邦(Commonwealth)政府十年後獨立。菲律賓國會於193451日接受此法案,並於當年7月立即召開憲法會議,制定新憲法。美國總統於19353月批准菲律賓憲法,菲律賓隨即於當年的9月選舉總統大選,結果奎松(Manuel Quezon)及歐斯美納(Sergia Osmena)選舉獲勝,並於19351015日正式就職成為菲律賓自治邦(The Commonwealth of the Philippines)的首任總統與副總統。
奎松總統在19419月競選連任成功,但沒隔幾個月,日本即於19421月佔領馬尼拉,實施軍事統治,一直到194412月被麥克阿瑟軍所率領的美軍打敗為止。奎松總統在位的幾年中,菲律賓雖然尚未成為完全獨立的國家,但已是一個有相當充分自治權的自治政體。菲律賓的行政權、立法權,及司法權大都掌握在菲律賓人手中。立法機關的國會議員全部都由選舉產生,代表司法權的最高法院法官,也由菲律賓籍的公民擔任,原有的美籍大法官辭職。美國除繼續協助外交事務外,已經大幅度減少對內政的干預,其主要目的就是要協助菲律賓轉變成為一個真正完全獨立的國家。

三、獨立初期的菲律賓(1946-1965
依照「泰汀一麥克杜菲法案」,菲律賓應該於1945年獨立,但是由於日本在二次大戰期間的佔領而拖延幾個月。麥克阿瑟將軍重返菲律賓後,於1945228日正式將政權交給菲律賓共和國政府,由歐斯美納總統代表接受;[14]美國則依其諾言,將政權和平的移轉給菲律賓人。菲律賓在美國的協助下,於194674日,正式宣佈獨立。[15]1946年一直到1965年,菲律賓經由選舉共產生五位總統,分別是羅薩斯(Manuel Roxas, 1946-1949)、季里諾(Elpidio Quirino,1949-1953)、麥格塞塞(Ramon Magsaysay, 1953-1957)、賈西亞(Carlos Garcia, 1957-1961),及馬卡邦加(Diosdado Macapagal, 1961-1965)。
        菲律賓獨立後的第一個二十年,是菲律賓政治史上最為民主的時期,因為菲律賓在沒有發生內亂的情況下,上述的五位總統都是依憲法透過人民的選舉而產生;從1946年至馬可仕總統(Ferdinand Marcos)於19729月頒佈解嚴令前,這段時期就是所謂的「第三共和時期」。[16]菲律賓在第三共和時期的政治發展,有三個特點:一為建立憲政制度,二為行政官僚的腐敗與貧富懸殊的擴大,三為共黨與回教份子的作亂。在這二十多年期間,除第一點具有正面意義外,其餘二點都成為菲國領導人的包袱,也成為日後馬可仕總統建立獨裁政權的藉口。
(一)建立憲政制度
        首先,就建立憲政制度而言,菲律賓獨立後,就依據1935年的憲法而制訂新的憲法。這部獨立後頒佈的憲法,正式確定菲律賓係以三權分立為憲政精神的國家,大致仿效美國憲法的精神。兩者不同的是,美國是聯邦政府體制,而菲律賓則是中央單一政府體制。行政權屬於總統,任期四年,連選得連任一次。立法權屬於國會的參、眾兩院。參議員共24位(以全國為選區),任期六年,每二年改選三分之一;眾議員依各省人口比例而定(1946年時選出120位),任期四年。司法權則屬於最高法院及其下屬的各級法院。菲律賓的政府體制在這二十多年期間都沒有變動,各級行政官員及民意代表都是依此憲政制度而產生,使得菲律賓贏得「亞洲民主櫥窗」的稱譽。這是菲律賓和其他東南亞國家的不同之處。
        菲律賓第三共和的憲政民主有二大特色,一為政黨自由組成,另一為選舉如期舉行。菲律賓的政黨早在第一共和時期就已形成,但政黨正式開始運作是在1907年首次舉行國會議員選舉。自1907年至菲律賓獨立,菲律賓就已經有許多的政黨,但這段時期,「國民黨」(Partido Nacionalista)是一黨獨大,因為其在歷次的國會議員選舉,大都贏得多數。當菲律賓於1935年選舉自治邦的總統時,屬於「國民黨」的奎松就當選總統。菲律賓獨立後,一直到1965年,是屬於兩大黨輪流執政時期,即「國民黨」和「自由黨」。不過,菲律賓人的政黨性格並不明顯,叛黨或轉黨的事情屢屢發生,連總統候選人都發生換黨;例如麥格塞塞原屬「自由黨」,為了競選1953年的總統,而脫黨成為「國民黨」的候選人。馬可仕角逐1965年的大選時,也脫離原屬的「自由黨」,而成為「國民黨」的候選人。許多學者認為菲律賓的脫黨風氣,與其傳統的家族及宗族關係有關,[17]因為大家族對選舉具有相當大的影響力。
        菲律賓的定期選舉亦是其民主政治的一大特色。菲律賓不僅是東南亞第一個選舉國會議員的國家,也是東南亞第一個全民投票選舉總統的國家。自1946年至1965年期間,東南亞各國大都不穩定,有的遭逢內部共黨作亂(例如馬來西亞),有的與殖民帝國發生獨立戰爭(例如越南),可是,菲律賓人卻已經開始選舉自己的總統。
(二)政治不清明、貪污腐化
菲律賓憲政制度的建立並沒有帶來政治的清明,菲律賓行政官僚體制的貪污腐化及行政效率的不彰,是此一時期的第二個特點。造成這個現象的原因有下列三點:一為買官賣官所帶來的金錢政治文化,二為總統權力過大,掌握及分配國家的資源,三為封建社會所造成的結構因素。就買官賣官而言,這是西班牙人所留下的傳統,因為地方仕紳可以藉金錢獲得政治權位;菲律賓獨立後,這種金錢政治文化仍然持續,所不同的是,過去是直接用金錢,現在是用金錢藉由選舉獲得權位。在競選期間,各個候選人為贏得選舉,一方面向財團「要錢」以擴大財力,另一方面向選民「散錢」以爭取選票。菲律賓的選舉「樁腳」就是各個村(「巴朗蓋」)的村長。
菲律賓的總統是全國選舉,幅員遼闊,菲律賓的島嶼又多,需要更龐大的財力,因此造成當政者與財團及地方富豪掛鉤。這就成為菲國政治腐化不清明的另一個重要原因。菲律賓憲法賦予總統相當大的行政權,擁有分配全國政治及經濟資源的權力,不僅政府的高級職位由總統任命,甚至上校級以上的軍官都是由總統任命(憲法有關總統職權部分的第16條)。在總統選舉期間,地方富豪及地主對候選人提供財力及人力的幫助,選後自然就要求有所回報,新任總統就職後,就會藉由掌握政治及經濟資源的權力,回報選舉時期的支持者,如此就鞏固其政治權力結構。這個權力結構就成為貪污腐化的根源,學者Nathan Quimpo甚至形容這就是「掠奪式政權」,因為當權者運用國家的資源建構其個人的權力關係;這種現象在以前是如此,現在還是如此,並沒有任何改變。[18]
菲律賓封建社會結構是菲國政治腐化的第三個原因,這是在西班牙統治時期就形成的。[19]全國的財富集中在二百多個大地主(擁有土地一千公頃以上)的手中,造成貧富相當懸殊的社會結構。最明顯的例子就是在菲律賓所盛產的椰子業及糖業。這二大經濟作物是菲律賓賺取外匯的重要資產,都需要大量的工人從事耕種、收割、製造及販賣;在19世紀及20世紀中期以前,這些工人大都是世襲的,他們沒有接受教育,只有從事勞力的工作。農場不僅是工作場所,亦是生活的所在。這些佃農(工人)所賴以生存的不是每月的薪資,而是被薪資所取代的米、衣物、及日常用品。他們辛苦種植的蔗糖及椰子,其利潤所得全都被地主所吸收,因此,農場主人愈來愈富,而農場的工人則愈來愈貧。
在這樣的社會結構之下,地主幾乎可以完全掌控工人。地主與工人的關係就形成所謂的「恩從關係」(patron-client relationship),即地主施予保護、教導及恩惠,而工人則報以服從、效忠及責任。[20]地主不僅擁有龐大的財力,有的甚至擁有私人的武裝警衛隊,以維護家庭及財產的安全。地主就利用這種關係進入政治或與政黨連結,再以政治關係保護自己的經濟及商業活動。因此,非法的走私、逃稅及漏稅是地主們所習慣的作為。若有被檢舉的,地主們也可以透過政治關係買通警察及法官,使其不受法律的制裁。菲律賓封建的社會結構不僅不利於民主制度的建立,反而造成馬可仕實施憲政獨裁的藉口。
(三)社會不安定
菲律賓政治的第三個特點就是內部社會的不安定,要是指共黨作亂及回教的分離運動。「菲律賓共產黨」(Partido Komunisting Pilipinas, PKP)成立於1930年,在二次大戰時組織一個武裝游擊隊「虎克黨」(the Hukbalahap, the Huks)以對抗日本帝國主義。
日本戰敗後,「虎克黨」仍打著為農民爭權益的旗幟,繼續活躍於佃農比例較高的呂宋島中部地區;「虎克黨」後來受到國際共黨擴張的刺激,就持續與菲政府對抗。獨立後的菲律賓政府曾幾次追剿「虎克黨」,都沒有具體的成效;麥格塞塞在擔任國防部長期間,曾在1950年大規模的討伐「虎克黨」,重挫共黨叛亂的勢力。可是,菲律賓貧富懸殊的社會結構,提供共產黨叛亂的良好環境。「虎克黨」自1960年代中期起,又繼續作亂。[21]「虎克黨」及共黨份子始終是菲國當政者的頭痛問題,不僅危害治安,也影響經濟發展,最後成為馬可仕總統實施憲政獨裁的藉口。
至於回教分離份子,主要是由於菲律賓南部岷達諾島的回教民族,長期對抗天主教徒所控制的中央政府,這不僅是宗教問題,還有種族及歷史的因素。早在西班牙來到菲律賓之前,南部的回教民族就已經於1450年建立「蘇祿王國」。在西班牙人統治時期,天主教和回教就因統治及宗教而發生衝突,西班牙為了統一菲律賓,曾派兵攻打南部的岷達諾島。[22]美國人殖民菲律賓時,亦曾先後和南部的回教徒發生數次流血衝突;美國後來在1915年與南部回教領袖訂定「卡本特協定」(the Carpenter’s Agreement),美國保護回教徒的宗教信仰及風俗習慣,並保障回教徒的權益(土地、經濟活動、及政治權力);回教徒才與美國殖民政府和平共處,存在長達四個半世紀(465)的「蘇祿王朝」就正式結束。[23]
菲律賓獨立之後,仍然欲繼續統治及同化南部的回教民族。季里諾總統於1951年成立「經濟開發團」(Economic Development Corps),企圖透過政府的力量開發南部地區及岷達諾島。麥格塞塞總統於1957年設立「國家整合委員會」(Commission on National Integration),企圖透過政府的社會福利政策專門照顧菲國境內的少數民族,一方面協助少數民族改善生活條件及物質環境,另一方面藉此機構整合及同化菲國境內的少數民族,特別是南部的回教民族。但是由於菲律賓政府的天主教色彩過於濃厚,及國語(泰加洛語)的推行等,[24]回教民族的文化受到衝擊;回教領袖甚至認為菲律賓中央政府假藉政策,以消滅回教文化,因此對菲國中央政府的政策相當排斥。自1960年代後期,南部回教與菲政府的衝突急遽惡化,再加上外國勢力(馬來西亞及利比亞)的介入,南部回教徒於196851日在馬塔蘭(Udtog Matalan)的領導之下,組織成立「回教獨立運動」(Muslism Independence Movement);馬來西亞又於1969年協助密蘇阿里(Nur Ullaji Misuari)成立「摩洛民族解放陣線」(The Moro National Liberation FrontMNLF)。南部回教的叛亂運動造成菲國內部社會的不安及國家的分裂,這就成為馬可仕總統憲政獨裁的一個重要背景。

四、馬可仕的憲政獨裁(1965-1986
馬可仕(Ferdinand Marcos)於1965年脫離「自由黨」成為「國民黨」的總統候選人,並當選菲律賓第六任總統,菲國的政治開始有所轉變。馬可仕以新人面貌出現,提出土地改革及經濟發展政策,贏得菲律賓人的支持,而入主號稱總統府的馬拉崁南宮(Malacanang Palace)。
馬可仕總統第一任期的政績還相當不錯,他積極從事各種公共建設,如道路、橋樑、學校、水電設備,及防洪措施等;此外,馬可仕總統也著手進行土地改革,企圖幫助佃農購買農地而成為自耕農。可是,馬可仕的成就並無法隱藏第一任期內的弊端,如行政的貪污腐化、社會犯罪的增加、貧富懸殊繼續擴大、及叛亂團體擴大作亂,例如「虎克黨」自1968年起開始恢復活動並壯大,甚至在呂宋島中部地區的幾個鄉鎮,行使統治權。[25]此外,馬可仕為了選連任,對於行政官僚的腐化採取放縱的態度,未能強化公權力的行使;他於196911月成為菲律賓獨立後第一位連任成功的總統,可是選舉勝利卻使得行政官僚更加腐化。馬可仕在競選期間,耗費公家資源,發給每位村長四千元菲幣,以資助選舉活動,[26]涵蓋國民黨的參、眾議員,以鞏固其政治勢力。在選舉期間,馬可仕又與他的政敵歐斯美納發生糾紛,選後就利用行政權整肅反對派的政治人物。
馬可仕的第二任期,菲律賓的政治、經濟及社會秩序更加惡化。各種問題紛紛出現,不僅共黨及回教勢力擴大,右派的反對勢力,如「自由黨」參議員阿奎諾(Benigno Aquino)及學生反對運動在1969年至1971年期間,都相當壯大。最重要的是馬可仕總統個人的政治野心強烈,不願在1973年就此下台。於是前述的理由就成為1972921日頒佈戒嚴令的藉口,從此將菲律賓人民享受二十多年的憲政民主毀之一旦,開始實施其憲政獨裁。馬可仕統治菲律賓二十年,主要是靠著四種方式:(1)立法控制,(2)行政獨裁,(3)掌握朋黨經濟體系,及(4)美國的保護。
(一)立法控制
馬可仕的第二任總統任期在1973年底即屆滿,為繼續統治菲律賓,只有修改憲法。馬可仕其實早在1970年時就有修憲念頭,於是訂下四個步驟,以完成修憲工作。第一步驟就是在197011月舉行憲法會議代表的選舉,並產生320位親馬可仕政權的修憲代表;第二步驟是在197161日召開修憲會議,於19721129日通過新憲法草案;第三步驟是將新憲法草案交付村民會議(Barangay)討論及表決,[27]投票結果在1973115日產生,96%的菲律賓人民贊同新憲法;最後,第四步驟是在1973117日召開由六千位各界領袖組成的「人民革命會議」(Kapulungan ngmga Baranga),馬可仕正式以總統身份簽署新憲法。這四個步驟迴避正常的修憲程序,將擁有立法權的國會擱置,馬可仕從此控制立法權。
        新憲法與舊憲法的最大不同,就是實施內閣制,總統成為一個虛位元首,不負政治責任,由國會議員選出,任期六年。內閣總理是國家的最高行政首長,由國會的多數黨領袖擔任;內閣閣員的大多數必須是國會議員;國會議員對總理可提不信任案,而總理也可解散國會。國會為國家的最高立法機構,採一院制,全國各地區依人口比例而產生,任期是六年。司法機構仍是屬於最高法院。這部新憲法是馬可仕精心設計而制定的,在召開修憲會議之初(197011月),菲律賓人以為這是憲政體制改革,直到戒嚴令於1972921日頒佈,菲律賓人才發覺馬可仕有更大的政治野心。
        新憲法最具有爭議性的就是第十七章的臨時條款,其規定在新憲法通過後到新的國會議員產生前,總統必須組織一個「過渡時期國會」,其成員是現任正、副總統,支持新憲法的現任參、眾議員,及在新憲法簽字的憲法會議代表。第十七章的第三條亦規定,「過渡時期國會」未選出總統及內閣總理之前,現任總統可繼續行使職權,馬可仕就是依據新憲法的第十七章而繼續行使職權。值得注意的是,馬可仕總統在1973117日簽署新憲法時,又頒佈二條行政命令:一為宣佈暫停召開「過渡時期國會」,二為宣布繼續實施戒嚴,「過渡時期國會」就形同虛設。[28]此外,菲國繼續實施戒嚴,不僅實施軍事統治,而且終止所有的政治活動,當然就無從選舉新任的國會議員,新的國會就根本無法成立。菲律賓實施二十多年的三權分立制度,其中最具民意的立法機構,完全毀於學法律出身的馬可仕。馬可仕總統頂著憲法的名義,卻實施一人獨裁的統治,成為名符其實的憲政獨裁。
        新憲法使馬可仕可以不經過選舉而繼續擔任總統,一直到1981年再重新舉行總統選舉。在這期間,馬可仕政府就藉由其他議題,進行全國性的公民投票,以賦予其政權的合法性。馬可仕在19721231日以行政命令設置「公民會議」(Citizens Assemblies)使其成為全民投票的基本單位,並賦予其行使立法的功能,使得馬可仕政權擁有統治的正當性及合法性。「公民會議」就是「村民會議」,其單位就是「巴朗蓋」,凡是年滿十五歲在一個區域內住滿六個月的菲律賓公民,都可參加「公民會議」。馬可仕在菲律賓共設置四萬五千餘個「公民會議」,涵蓋的人口有二千四百萬人,佔當時菲律賓總人口的60%左右。[29]「公民會議」的領袖大都是「巴朗蓋」的村長,負責村內的所有事務,一方面執行上級單位交付的任務與命令,一方面藉「公民會議」向上級單位反應菲律賓人民的意見。
        馬可仕總統共舉行六次有關立法的全國性公民投票,前四次是有關其政權合法性及贊成實施軍事統治的投票,後二次是有關國會議員的投票。第一次公民投票是在19731月,提出的議題包括「你贊同新憲法?」及「你願意繼續實施戒嚴嗎?」二大問題,結果絕大多數的菲人(95%以上)都投下贊成票。第二次的公民投票是在19737月舉行,最重要的議題是「你贊成總統任期延長嗎?」,結果有91%的菲律賓公民贊成延長總統任期。[30]第三次公民投票在19752月舉行,被詢問的三個問題中有二個是與軍事統治有關,結果仍是絕大多數的菲人(90%)贊成馬可仕總統繼續實施軍事戒嚴統治。第四次公民投票在197610月舉行,詢問二個有關憲法修正案(是否要組織「臨時國會」及是否要賦予總統在緊急情況運用的行政權及立法權),結果87.6%的菲國人民投下贊成票。
        第五次公民投票在19784月舉行,這次不是馬可仕的政權背書,而是遵照前次公民投票的結果,選舉165名的議員(200席,其中的35名是由總統指派內閣閣員及社會人士擔任)。馬可仕所創立的「新社會運動」(New Society Movement)贏得152席,反對黨只得到13席。[31]雖然臨時國會議員產生,可是馬可仕卻以行政權控制立法權,國會的權力受到相當大的限制,包括不能通過對政府的不信任案,不能廢掉總統以前所頒佈的行政命令,國會議員不能自動提案(除非內閣提議),而且總統可以否決國會的立法。[32]雖然馬可仕總統擁有極大的行政權,但是國內、外的反對力量仍不斷給予其壓力,馬可仕總統終於在19811月取消戒嚴令,及一些有關軍事審判的法令,並開放相當程度的政治活動。菲律賓政府隨即在19816月舉行總統選舉,馬可仕總統在反對黨措手不及的情況下,順利的以壓倒性票數當選菲律賓總統。
馬可仕總統的連任並未使反對勢力受挫,前參議員阿奎諾(Beningo Aquino)於19838月在馬尼拉機場公然被殺害,[33]菲律賓的反對勢力開始蓬勃擴大,馬可仕總統的政治生涯也開始走下坡。1984514日舉行的國會議員選舉,就得到證明。在這次的選舉中,反對黨共贏得60席;其中最受注目的是反對黨在大馬尼拉地區贏得15席(共21席)。[34]馬可仕總統夫人伊美黛女士(Imelda Marcos)是大馬尼拉市的市長,又是執政黨的輔選指揮,可是在其轄區內,執政黨卻遭到嚴重的挫敗,這對馬可仕政權是相當大的挑戰。反對黨的勢力逐漸壯大,菲律賓人民終於在198627日的總統選舉,由阿奎諾夫人(Corazon Aquino)領導「人民的力量」(People’s Power)推翻馬可仕的憲政獨裁。
可仕總統在其任內,運用各種手段摧毀代表民意的國會及各級立法機構,並另創「公民會議」以公民複決方式取得假象的民意及政權的合法性,但最後還是在人民的投票中,被選民唾棄而失去政權。
(二)行政獨裁
馬可仕總統實施憲政獨裁,最厲害手段就是行政權的獨裁,再藉由行政獨裁控制立法機構及其他的機構。馬可仕總統頒佈戒嚴令後,就開始擴大其行政權,當國會被解散而無立法權時,馬可仕總統的行政權就成為不受監督的獨裁權,表現最具體的有二大方面,一為人事控制,二為控制行政官僚體制。這些行政權的控制,就是建立以馬可仕個人為領導中心的「恩從關係」體制。[35]
就人事控制而論,馬可仕總統運用其行政獨裁權,一方面撤換其政敵的職位,另一方面任命其跟從者擔任重要的職務。就前者而言,最具代表的是馬可仕總統與羅培茲(Fernando Lopez)副總統的關係。羅培茲曾是馬可仕在1965年及1969年兩次競選的搭檔,但是自馬可仕連選第二任總統之後,他開始與羅培茲有理念之爭。馬可仕強調社會平等,即打擊特權及財團,為人民爭取平等權益;而出身富豪之家的羅培茲則主張憲法主義,認為改革應依法律逐步實施。[36]後來兩人衝突愈來愈激烈,馬可仕終於在1971年初要求羅培茲副總統下台,從此馬可仕開始藉其行政權整肅羅培茲家族。羅培茲家族的很多事業,如房地產、糖業、公用事業(電力公司)、交通、學校、醫院、及大眾媒體(例如馬尼拉論壇報、數家電視台、及廣播公司)等,都相繼被迫廉價轉手賣給政府或是親馬可仕的集團。[37]更嚴重的是,馬可仕政府在戒嚴令頒佈後,於197211月將羅培茲的姪兒尤金‧羅培茲(Eugenio Lopez)及沙維奧‧歐斯美納(Sergio Osmena)(前任總統歐斯美納的兒子),以陰謀殺害馬可仕總統為名予以逮捕,後來經過數次談判,小羅培茲才被有條件的釋放,但曾是菲律賓最富有的羅培茲家族的政治勢力,從此逐漸從菲律賓政壇消逝。
至於馬可仕所任命的職位,就不計其數。最具代表性的就是在1975116日任命伊美黛女士為大馬尼拉市的總監(Governor),馬可仕未經選舉即任命其夫人擔任地方自治首長,正式表明將其行政控制權由中央政府延伸至地方政府。馬可仕總統在19763月以行政權迫使菲律賓四十位民選的省長及市長辭職,再以其行政權任命新的省、市長,大都是馬可仕的效忠者。這些被迫辭職的省、市長任期(四年)原本是到197612月,可是1973年的新憲法頒佈後,各省省長及副省長改由內閣總理任免;然而在內閣總理未產生前,馬可仕總統便在第三次的公民投票(19752月),要求人民賦予他派任地方政府首長的權力;因此,馬可仕就藉著派任新省、市長的權力,將其行政權由中央擴展到地方。197512月,菲律賓舉行各地方市議員的選舉,新產生的市議員大都是馬可仕「恩從關係」的人士,完全取代舊的市議員。
馬可仕總統行政權的擴張當然引起各方的批判,國內、外各種團體都交相指責馬可仕的專制及獨裁;當反對聲音愈來愈高漲,馬可仕總統在197912月宣佈將19801月舉行地方選舉。馬可仕總統這次迅速的行動,主要目的是要使反對黨措手不及。「新社會運動」擁有無比的行政支援及組織的動員,以致在選舉中獲得大勝。在73位省長中,「新社會運動」獲得69席,在1560位市長中,馬可仕總統的黨羽獲得1450席。馬可仕總統先透過任命省、市長,將其勢力延伸到地方;待基層穩固後,再運用獨裁的行政命令,及行政的組織及財力支援,藉選舉以使其跟隨者的職位合法化。這種玩弄法律以擴張行政權的手段,舉世少見。
就行政官僚體制的控制而言,亦充分展現馬可仕的行政獨裁。馬可仕藉人事的任命取代舊有的勢力,若有無法替換人事的機構時,則廢掉原機構,馬可仕總統就以行政命令另創設新的機構以達控制的目的,因此行政命令就成為馬可仕統治菲律賓的重要手段。在中央政府方面,由於沒有國會的監督,中央內閣行政體系自1975年以後就逐漸成為馬可仕個人統治的機器。中央行政組織原是以總統府為核心。當1973年的新憲法頒佈後,內閣政府理應取代總統府;可是,由於未舉行國會議員選舉,所以行政體制仍是以馬拉崁南宮為中心。即使在1978年及1984年國會議員分別選舉二次,但馬可仕卻以行政權控制立法權。國會議員不能逕自提案,必須要得到行政部門的同意,才能提案。行政部門完全控制立法部門,後者成為前者的附屬機構。
至於在地方的行政官僚體系,馬可仕以總統令在197212月恢復設立,「巴朗蓋」(Barangay)取代原有的「巴里奧」(Bario),並在19749月又以行政命令使「巴朗蓋」成為全國行政體系的最基本單位。「公民會議」是菲人自治的最基層組織,具有行政及立法的功能。可是在馬可仕總統的行政獨裁統治之下,「巴朗蓋」成為馬可仕個人統治體系的一部分,它不僅沒有發揮應有的功能,反而成為馬可仕政府實行獨裁的工具。馬可仕總統所頒佈的行政命令,大都透過這個恢復設立的「公民會議」而傳達到每一個村落,最後並由「公民會議」負責執行馬可仕的政策。「公民會議」雖然美其名是「新社會運動」的一部分,是菲人自治的單位,可是在馬可仕的統治之下,卻成為名符其實的獨裁工具。
馬可仕總統利用行政命令廢掉原來的機構,而創立新機構,並藉此使其權力及黨羽的影響力由中央延伸至地方,美國政治學者史陶佛(Robert B. Stauffer)形容此種現象為「菲律賓的統合主義」(Philippine corporatism),他對此解釋如下:「菲律賓領導者廢止戒嚴前的政治機構,卻運用威權的國家權力去設立新的機構,不僅是為了政治生命也為其社會及經濟生命。每一個新設立的機構都有「統合」的性質:即同性質的競爭團體要在國家統治之下合併,私人企業要在同一職業及功能的原則下整合,勞動人口也必須要與政府的政策配合。…」[38]史陶佛的統合主義其實就是國家統合主義,及國家運用公部門手段統合私部門資源,以達成「新社會運動」的目標。馬可仕政府藉其行政權設立無數的機構,除了發揮「統合主義」的功能外,其實這亦是「恩從關係」的發展,馬可仕的個人領導體系就是如此由中央政府擴展到地方政府,其所使用的媒介就是人事及行政官僚體制的控制。

(三)朋黨掌控的經濟體系
馬可仕總統不僅掌控立法及行政體系,其獨裁政權更延伸到經濟體系的掌控。自從頒佈戒嚴令之後,馬可仕總統開始建立他自己的經濟王國。馬可仕總統藉行政及立法的獨裁權打倒舊有反對勢力的企業及經濟,重新安排自己的親信掌控這些企業及產業。雖然菲律賓是自由企業的資本主義國家,可是馬可仕總統的獨裁政權卻藉自由資本主義之名,行經濟霸權及特權之實,以個人的恩從關係網絡控制經濟體系,這就是所謂的「朋黨資本主義」(crony capitalism),表現最具體的是在糖業、椰子業及水果業。本章限於篇幅,僅以菲律賓的糖業為案例介紹馬可仕總統所建立的「朋黨資本主義」。[39]
菲律賓是盛產蔗糖的國家,[40]在二次大戰前,糖曾是菲律賓的出口大宗。以1934年至1940年為例,菲律賓糖的出口佔全國出口的35%;二次大戰之後,菲律賓開始繼續大量生產蔗糖,以賺取外匯。菲律賓糖的生產在1971年達到第一個高峰,當年的生產量約為250萬噸,為菲律賓賺取US$212 million美元的外匯,佔菲國全部外匯所得的19%[41]菲律賓糖的生產在1974年達到另一個高峰,為菲國賺取US$785 million美元的外匯,佔菲國全部外匯的27%。可是從此以後,糖業開始走下坡,生產量減少,外匯也減少。在1979年時,菲律賓糖的外匯所得已下跌到US$211million美元;在1985年時,糖的外匯所得更下降到US$144 million美元。當糖業興盛時,獲利的是地主;當糖業衰敗時,貧困的工人卻是最大的受害者。因此,貧富懸殊擴大、經濟衰退、社會動亂不安、犯罪增加、菲共黨因此而坐大。這些問題環環相扣,最後終於造成馬可仕政權的倒台。
到底是何原因造成菲律賓糖業的困境?一般而言,有三種理論解釋:封建制度理論、依賴理論,及自由企業理論。[42]就封建制度而言,菲律賓社會的封建制度造成上對下的剝削關係,糖業長期掌握在大地主手中,這個自西班牙時代就延留至今的制度,是造成糖業衰敗的主要原因。在這個制度之下,佃農永無翻身的機會,因此佃農的比例愈來愈高。根據一項統計,菲律賓糖業的佃農比例從1918年的22%,升高至193035%;到1950年代時已升高至40%,在1971年時甚至超過50%[43]由於有如此眾多的佃農,因此當糖的外匯減少時,影響最大的就是貧無立錐之地的佃農。
就依賴理論而言,菲律賓的糖出口大都以美國為主要市場。美國在二次大戰之後,為了幫助菲律賓的經濟,制定「貝爾貿易法案」(The Bell Trade Act)及「勞瑞爾-藍利協定」(The Laurel-Langley Agreement),[44]對菲律賓的糖採取配額保護制度。可是當美國及世界糖價大幅下跌後,長期受到依賴關係而生存的菲律賓糖就一蹶不振,以致最後連成本都無法收回。[45]第三個理論是自由企業理論,認為在1974年以前,菲律賓的糖業都是自由企業式的經營,因此有營利;可是1974年時,馬可仕總統將糖收歸國有進行壟斷,破壞自由經營的方式,使得糖業的經營無法因應國際糖價的變動,終於導致糖業的崩潰。
這三個理論都有其特點,但也有其不足之處,[46]我們認為菲律賓糖業的衰敗,最重要的原因是馬可仕政府為個人利益而濫用國家的資源。馬可仕總統在糖業最興盛時(1974年)將其收歸國有,設立「菲律賓糖業委員會」(The Philippine Sugar Commission, Philsucom)主管全國的糖業,這個機構是由馬可仕所任命的親信班尼狄克圖(Robert Benedicto)所負責。過去糖業的所得是由大地主及製糖廠所均分;自從「菲律賓糖業委員會」成立後,糖業的利潤就增加一個分享者,而這個介入的分享者(Philsucom)卻負責訂定分享的遊戲規則。從此,菲糖的利潤開始流入馬可仕的集團手中。馬可仕將糖業收歸國有,其主要目的就是藉此獲得利益,不僅打破自由企業精神,並且打擊幾位政治對手在糖業界的地位,例如羅培茲家族在遭到迫害之後,其在糖業界的勢力也逐漸沒落。
馬可仕總統個人領導式的「恩從關係」,在糖業界迅速發展,其代言人就是班尼狄克圖。馬可仕家族及班尼狄克圖本來在糖業界並無勢力,可是藉著馬可仕行政的獨裁權,創立「菲律賓糖業委員會」,從此不僅獲得政治利益,更獲得無法估量的經濟利益。以班尼狄克圖為例,他本來只是糖業界的一個中等商人;自從他成為菲國主管糖業的負責人之後,他的事業不斷擴張。班尼狄克圖不僅成為菲國糖業界最富有的人,他的財富更擴展到銀行業(擁有兩家銀行)、大眾傳播(擁有二家傳播公司,包括十五個廣播電台及二個電視公司)、交通業,及服務業等。[47]這個鮮明的對比,與封建制度、依賴關係、及自由企業均無關係,唯一可以解釋的就是馬可仕政權的濫權及專制。
班尼狄克圖不僅成為馬可仕在糖業界的代言人,他亦成為馬可仕政權在西維賽亞地區(West Visaya)的政治代言人。西維賽亞地區是菲律賓產糖的重要地區,包括尼格洛斯島(Negros)及伊洛伊洛島(Iloilo)。班尼狄克圖於1977年在西維賽亞地區創立Kilusang Bagong LipunanKBL),成為馬可仕「新社會運動」在該地區的分支組織,[48]在當地擴展馬可仕政權的政治影響力,建立以馬可仕個人為領導中心的「朋黨資本主義」。由於這種濫用國家的資源,不僅導致糖業的衰敗,更影響菲律賓的經濟發展,其他的產業(如椰子及水果業)亦是如此。馬可仕雖以個人的專制及獨裁控制經濟體系,享受許多的經濟利潤,但因此而造成的經濟蕭條,[49]卻成為馬可仕政權倒台的主要原因。
(四)美國的扶植與保護
馬可仕總統在國內實行憲政獨裁,在國外即依靠美國的扶植與保護。美國自其統治之初,即在菲律賓設立二個軍事基地,一為克拉克空軍基地(Clark Air Base),另一為蘇比克灣海軍基地(Subic Bay Naval Base)。在1950年代的韓戰,1960年代及1970年代初期的越戰,及1991年的波斯灣戰爭,這兩個軍事基地都是美國在東南亞的重要軍備補給站。[50]菲律賓於1946年獨立後,美國就開始與菲國訂定條約,[51]以繼續使用這二個海、空軍基地,菲律賓與美國的軍事及政治關係,從此正式展開。
美國在菲律賓獨立後,由於美蘇二大超極強國的冷戰,不僅未撤離軍隊,反而繼續增加駐軍及擴充這二大軍事基地的裝備;美國並以圍堵政策在世界各地駐紮軍隊,菲律賓就成為美國在東南亞的一個重要據點。就美國而言,軍事關係與政治關係是一體的兩面,美國為確保自由使用軍事基地,就必須間接的要維護當地國的政治穩定;否則當政權落入左翼共黨手中,軍事基地就會跟著淪陷。因此,美國與菲律賓的政治關係與軍事關係是平行的。就菲律賓而言,這二大軍事基地除具有政治與軍事意義外,還具有相當重要的經濟意義。美軍在菲律賓為菲國所帶來的經濟效益每年約有十億美元,包括提供四萬餘工作機會(當時是菲律賓的第二大雇主)。因此,菲律賓獨立後的歷任總統都與美國保持相當良好的雙邊關係,馬可仕當然不例外。
馬可仕總統自從宣佈戒嚴令後,對美國的倚靠就愈來愈多;美國也認為馬可仕有能力維護菲律賓的政治穩定符合美國的利益,因此就給予支持。在1970年代,由於越戰的爆發及柬甫寨的戰爭,克拉克空軍基地及蘇比克灣海軍基地發揮相當大的軍事功能;美國不僅擴充二大基地軍備,還對菲律賓提供軍事及經濟的援助,包括提供軍事裝備給菲律賓國防軍(Armed Forces of the Philippines),及訓練菲律賓國防軍以對抗菲共「新人民軍」的武裝叛亂。就經濟而言,美國每年付給菲律賓相當可觀的基地租金,每年因此而製造的財富高達十億美元。此外,美國又透過世界銀行、國際貨幣基金會、及亞洲開發銀行提供貸款給菲律賓,幫助菲律賓的經濟建設及發展。[52]馬可仕總統深知美國對其政權的重要,所以一面以威權專制控制菲律賓政局,以取信於美國,並讓美國繼續使用二大基地;另一方面馬可仕不斷向美國爭取軍援及經援以鞏固其政權,並讓菲律賓人民相信,只有馬可仕總統才能和美國建立良好關係。
馬可仕總統的策略在1980年代初開始受到挑戰,反對勢力在1980年代愈來愈壯大,包括左派的菲共「新人民軍」、回教的叛亂團體(如「摩洛民族解放陣線」)、及自由派人士的反對勢力更是受到重視。前二派的反對勢力是體制外的革命,而第三派是以體制內的改革為主,這是最大的反對勢力。菲國自由派人士的反對勢力,在1983821日前參議員阿奎諾自美國返回菲律賓,在馬尼拉機場公然遭到殺害後,達到高潮。阿奎諾參議員出殯時,送葬的人數高達五十萬人,在路旁致哀的菲律賓人更是多得不可勝數(超過150萬人)。菲律賓人將這件醜陋卑鄙的暗殺事件,歸罪於馬可仕總統及其親信集團內的份子,當時的參謀總長維爾將軍(General Fabian Ver)就是最被懷疑的人。阿奎諾參議員雖然不幸喪生、含冤九泉,可是菲律賓的反對勢力卻因此大團結,他們不僅將箭頭指向馬可仕總統,更指向支持其政權的美國。
阿奎諾參議員的被害對反對派人士而言,是一個危機,但也是一個轉機。菲國的反對派人士一方面開始逐漸整合,強烈批判馬可仕總統的獨裁,另一方面對美國施加壓力,要求美軍撤離菲律賓,以斷絕馬可仕政權的外來援助。美國在菲國政局的衝擊之下,開始對馬可仕總統施加壓力,要求其在菲國推行民主政治。馬可仕總統在國內、外的壓力之下,於198511月下旬宣佈將在198627日提前舉行總統選舉。馬可仕總統的突然宣佈,是仿照19816月選總統的方式,其主要的政治算計,就是利用反對黨勢力尚未及整合時進行選舉,如此馬可仕總統就可以現有職務之利贏得選舉。但是,馬可仕如此精心的政治設計,仍無法抵擋上天命運的安排。
菲律賓於19862月舉行的總統選舉,堪稱舉世矚目!馬可仕總統先於215日根據官方的「選舉委員會」統計,宣佈獲得選舉勝利,可是民間的「全民自由選舉運動」卻認為阿奎諾夫人當選。另外,「菲律賓天主教主教會議」(The Catholic Bishops’ Conference of the Philippines)也發佈新聞,宣稱這次選舉充斥著舞弊及欺騙情事。這項宣佈引起菲人的同仇敵慨,成千上萬的人走向街頭。反對黨領袖阿奎諾夫人此時根據「全民自由選舉運動」的投票結果,宣佈選舉獲勝;[53]支持群眾愈聚愈多,要求馬可仕下台。222日當馬可仕總統準備以武裝部隊對付群眾時,馬可仕總統的二名親信大將,國防部長安利爾(Juan Ponce Enrile)及副參謀總長羅慕斯(Fidel Ramos)陣前倒戈,抗議馬可仕在選舉中的舞弊行為。
此時,菲律賓天主教領袖辛梅樞機主教(Archbishop Jaime Cardinal Sin)公開號召菲人支持「叛軍」,以對抗效忠馬可仕的武裝部隊。[54]馬可仕與阿奎諾夫人於225日同時在不同地點宣佈就任菲律賓總統;阿奎諾夫人的就職典禮有成千上萬的群眾歡呼支持,而馬可仕的就職典禮卻冷冷清清,不僅沒有外國使節,三十多位閣員只到了三分之一。馬可仕見大勢已去,就急電美國雷根總統的幫忙,在這重要的關鍵點,雷根總統卻告訴馬可仕總統,已為他準備三架飛機,要他離開菲律賓。馬可仕政權失去了民心,又失去了他自以為長期的盟友─美國,其政權當然就瞬間瓦解。
五、民主政治重建的菲律賓(1986─現在)
阿奎諾夫人以「人民的力量」(People’s power推翻馬可仕的獨裁政府,雖有大規模的遊行及抗爭,卻是以和平方式移轉政權,這種情形在第三世界是少有的。菲律賓在二次世界大戰之前與之後,都曾有一段相當傲人的民主政治,馬可仕政府的獨裁應是其個人的野心所致。因此,阿奎諾夫人擔任總統(1986-1992)之後,立刻恢復民權及修改憲法,使得民主政治再度恢復。阿奎諾夫人卸任總統之後,菲律賓經歷數次的全國性大選,包括總統選舉、參議員選舉、及眾議員選舉;菲律賓的領導人分別是羅慕斯先生(Fidel Ramos)任期自1992年至1998年、艾斯特拉達先生(Joseph Estrada)任期自1998年至20011月、[55]阿諾育夫人(Gloria Macapagal-Arroyo)(2001年至2011年)、[56]阿奎諾先生(Benigno S. Aquino III)任期自2010年至2016年。[57]
阿奎諾夫人自19862月就任總統迄今,菲律賓不僅經歷多次全國性的大選,而且經歷多次政權替換及政黨更替,照理應該擁有穩定的民主政治;可是,多數研究菲律賓的政治學者,對菲律賓的政治發展,仍然不大樂觀。[58]為何會如此?到底菲律賓政治出現哪些問題?主要問題仍是結構問題,本章前已論及,菲律賓的政治發展有其歷史脈絡;儘管阿奎諾夫人有意改革,重新恢復菲律賓的民主政治,但是從19862月迄今,菲國的政治發展並未有明顯的改變,大致有以下七大特點。
一、 憲法修改
菲律賓民主憲政的最重要基礎,就是有一部經由人民代表所制定的1935年憲法,菲律賓後來的獨立就是依據這部仿效美國總統制的憲法;不過馬可仕總統後來的憲政獨裁,卻將這部憲法改為內閣制的憲法,而成為憲政獨裁的工具。阿奎諾夫人就任總統之後,就立刻著手修定憲法,恢復菲律賓原來的總統制;新的憲法草案於198610月中旬完成,[59]並於198722日舉行公民投票,結果75.45%的菲律賓選民贊成新憲法。這部新憲法仍是以1935年的憲法為藍本,並刪除一部分1973年馬可仕總統所制定的條款,同時另外增加一些新的規定如社會正義、人權、教育、科學、藝術、家庭等[60]
這部新憲法有幾項重點:首先是恢復總統制,並縮減總統的權限,例如將原本四年的總統任期改為六年,但是僅能擔任一屆,不得連任;大多數國家都規定,領導人可以連選得連任,以一次為限;菲律賓新憲法的這項規定,創下有民主選舉制度國家的先例。另外,新憲法授權國會對總統的緊急處分權有較嚴格的監督,包括總統對外締結條約需經國會同意。這些規定主要是防止未來的行政首長專權,以避免馬可仕憲政獨裁的歷史重演。阿奎諾夫人以現任總統身分自動限制總統的行政權,顯示她恢復民主的決心。
其次,1987年的新憲法將立法機構改為二院制的國會,廢掉1973年所制定的一院制國會。參議院由24名議員組成,任期6年,至多只能連任一次,以全國為大選區,每三年改選二分之一,仿照美國的參議院制度。眾議院的議員不得超過250名,任其三年,最多只能連續擔任三屆;眾議員產生採取單一選區及比例代表制的混合,菲律賓全國依人口比例劃分二百個選區,共選出200席,佔全部議席的80%;[61]另外的百分之二十席次依政黨得票率產生(50席),代表來自不同功能的社會團體。世界各國的憲法對國會議員的任期大多沒有限制,菲律賓的新憲法之所以有此規定,這與其社會結構有關,因為國會議員大都出自地主及富豪;阿奎諾夫人修憲的主張,就是有意限制大地主長期掌控政治勢力。
最後,菲律賓新憲法對人權的保障較為完整。在馬可仕總統專政時代,菲律賓人的基本權利受到政治無情的剝削;馬可仕政權經常運用行政手段,侵害人權及人身自由。為改正此一缺失,新憲法規定總統府之下設立「人權委員會」,以保障菲國的人權,甚至包括海外菲僑及監獄犯人的人權。

二、 寡頭政治
這些立意良好的修憲內容,並未完全實踐,因為菲律賓政治社會結構並未改變,寡頭政治仍是菲律賓政治的特色;多數的國會議員仍然出自大家族及地主富豪,一般平民鮮少有機會出頭。
以阿奎諾夫人及羅慕斯總統任內所產生的國會議員為例,大多數都出身自地主及富豪。[62]根據1993年的調查,在眾院200位議員中,有145位議員的親戚在政府機關任職;眾院的財政委員會中,有19位(共40位)是出自銀行界;在農業改革委員會中,有12位(共29位)是出自農業界及地主。[63]在此之後的國會議員結構,仍然如此。根據一項研究,菲律賓出身寡頭政治的菁英在第八屆國會(1987-1989)佔92%,在第十屆國會(1992-1995)略有下降到83%,第十二屆國會(1998-2001)更下降到75%,第十三屆國會(2001-2004)又上升到83%。[64]不論如何,菲律賓的政治人物,大致有八成都是出身自寡頭菁英的政治世家。
為何憲法修改後,仍會出現這種現象?原因很簡單,因為國會參眾議員即便有任期限制,他們在任期屆滿後,繼續由其親人或政治盟友接任,這種例子不勝枚舉。例如眾議員Didagen Piang Dilangalen連續擔任第10屆、11屆、及12屆眾議員之後,依法不能再連任,他卻推出其妻子Mrs. Baisendig Dilangalen擔任第13屆的眾議員(20047月至20076月);之後,Didagen Piang Dilangalen再繼續從第14屆的眾議員(20077月至20106月)開始,又可以繼續連任三屆的眾議員。另外,有些政治人物更換跑道,以延續政治生命,他們可以從眾議員到參議員,再從參議員到省長或總統。例如阿諾育夫人本身就是出自政治世家,他的父親就是菲律賓的第七任總統馬卡邦加(Diosdado Macapagal, 1961-1965);阿諾育夫人在擔任第十四任總統之前,曾經參選1992年的參議員選舉獲勝,1998年競選副總統又獲勝,最後再於20011月接任總統職位。
再以實施憲政獨裁的馬可仕總統為例,雖然他的作為令人唾棄,而且已經卸任超過二十年,可是馬可仕家族的政治勢力,卻從未在菲律賓政壇消逝,他的親人持續擔任菲律賓的重要職務。以20105月的大選為例,馬可仕的太太伊美黛(Imelda R. Marcos)競選眾議員獲勝,馬可仕的兒子(Ferdinand R. Marcos Jr.)競選參議員獲勝,馬可仕的女兒(Imee Marcos)競選北伊洛科省(Ilocos Norte)的省長也獲勝;他們一家三人同時擔任不同的重要政治職務,即便在家族政治出名的菲律賓,都相當罕見。最有意義的是,現任總統阿奎諾三世在國會要面對殺父仇人馬可仕的兒子,巧妙的是這二位兒子都是取其父親的名字,只是世代有所不同而已。
總之,菲律賓的寡頭政治由來已久,已經形成結構性問題;寡頭政治造成菲國的政治人物,運用公共資源建立個人的政治網絡。[65]儘管1987年新憲法有所改革,但是這種結構性問題並改變,仍將掌控菲國未來的政治。
三、 領導人歧見[66]
菲律賓的總統制師法美國,可是總統與副總統的產生方式卻非常特殊,美國及大多數總統制的國家,總統與副總統大都是出自同一政黨,而且聯合競選,共同承擔選舉的結果;可是,菲律賓的總統與副總統卻是分開選舉,分別代表相同或不同的政黨,兩個人各自獨立選舉,互不相關、互不隸屬。
因此,就憲政理論而言,菲律賓的國家正、副元首,有可能產生最好的組合,即二人都來自相同的政黨,而且二人在各方面都能互相配合及支持。但是也有可能產生最壞的情況,就是正、副總統不僅來自不同的政黨,而且是出自互相敵對的政黨,各自代表不同及敵對的政治勢力,而且個性及政治理念又不同,如此就會影響政治發展的穩定。
菲律賓在過去的二十年期間,領導人的組合情況不甚理想,總統與副總統大都不合,因而造成政治的不穩定。以阿奎諾總統為例,她的最重要助手是羅慕斯先生,這是政治現實的妥協,主要是酬庸他在19862月人民力量革命的關鍵時刻,自馬可仕陣營倒戈,投向人民的力量。可是軍人出身的羅慕斯,長期在軍隊及政治發展,擁有相當深厚的政治資歷,並不認同一個毫無政治經驗的阿奎諾夫人。雖然羅慕斯副總統並未公開與阿奎諾總統發生爭執,但是他未全力輔佐阿奎諾夫人,卻是一個不爭的事實;例如,阿奎諾夫人在任期內發生五次軍事政變,許多學者專家就認為軍人出身的羅慕斯,並未善盡保護阿奎諾夫人的責任。
羅慕斯先生當選總統之後,他的副總統艾斯特拉達又是來自另一個政黨。羅慕斯總統對他的副手相當不以為意,艾斯特拉達的學歷遠不如畢業於美國西點軍校的羅慕斯總統,艾氏演員的經歷更是無法與羅慕斯豐富的資歷相比。另外更重要的因素是,羅慕斯的總統得票率僅獲得23.5﹪,遠不及艾斯特拉達所獲得的選票(得票率33.0%),這使得羅慕斯總統很不是滋味!在羅慕斯總統任職期間,他有意冷落艾斯特拉達副總統,並未賦予他重任,他們二人的不對頭,在菲律賓人盡皆知。
可是,飽受冷落的艾斯特拉達先生,卻於19985月的總統大選獲勝,他與副總統阿諾育女士又是互不相容。二人的出身背景及學經歷,又是有相當大的差距。艾艾斯特拉達是平民出身,阿諾育夫人卻出身政治名門世家,又獲有美國知名大學的博士學位;此外,阿諾育夫人所獲得的選票(49.5﹪),遠超過艾斯特拉達的選票(39.8﹪)。最重要的是,艾斯特拉達就任總統之後,生活行為浪蕩腐敗,阿諾育夫人數度公開批評他,最後甚至親身加入第二次的人民力量革命(20011月),公開要求艾斯特拉達下台!
不過,阿諾育夫人就任總統時期,她與副總統卡斯楚(Noli de Castro)的關係就相當不錯,主要關鍵就是二個人來自同一政營。阿諾育與卡斯楚在20045月的總統大選,分別當選總統及副總統;卡斯楚的得票率(49.8%)甚至超過阿諾育夫人的得票率(39.3%),可是由於二人都是出自同一政治聯盟(阿諾育代表Lakas-CMD,卡斯楚雖是獨立競選但是卻與Lakas-CMD結盟),因此在阿諾育夫人擔任總統期間,並未傳出二人的重大嫌隙。
現任總統阿奎諾三世代表自由黨(Liberal Party),參選20105月的總統大選獲勝(得票率42.08%),但是他的競選伙伴羅薩斯(Mar Roxas)參選副總統卻落選(得票率39.58%),以些微的得票率輸給代表PDP-Laban的賓奈(Jejomar Binay),他的得票率是41.65%。菲律賓再度發生總統與副總統出自不同的政黨,不過賓奈所領導的PDP-Laban,曾經支持阿奎諾夫人參選19862月的總統大選,與阿奎諾家族有相當不錯的關係。不過,即便如此,並不能保證阿奎諾三世與賓奈能夠和平共處,這有待時間的檢驗。
不論如何,菲律賓的領導人如此不合,是其他國家所少見的,這是菲律賓憲法規定所使然,是制度規範所造成的。這種制度性規範雖然不必然會造成領導人的分歧,但是卻製造政治不穩定的潛在因素!很不幸的,菲律賓自從1987年新憲法實施後,國家元首與副元首大都不合,這是菲國政治不穩定的一個重要原因。
四、 脆弱的政黨制度
政黨是當代民族國家最重要的組織,因為政治人物藉由政黨提出理念,組織及動員群眾參與政治;在選舉期間,政黨就會推出所屬的候選人,競選公共行政及立法職務,選舉獲勝者,就負責管理及治理公共事務。因此,一個國家若有穩定的政黨制度,其政治運作就會較穩定;反之,若一個國家沒有穩定的政黨制度,該國的政治就較容易陷入混亂或紛爭。
菲律賓很早就實施選舉,早就有政黨制度,可是,菲律賓雖仿效美國的政治制度,但是菲國的政黨制度卻與美國大不相同。美國是穩定的二黨制度,菲律賓原本有二大政黨:自由黨(Liberal Party)及國民黨(Nacionalista Party),在馬可仕憲政獨裁期間,菲律賓的二黨制度遭到破壞,形成馬可仕的一黨專政。馬可仕下台後,政黨解禁,形成多黨的局面,一直持續到現在。
19862月起,菲律賓的歷次大選都出現多黨的情形,雖然這是民主自由的表現,可是對於政治穩定卻沒有正面意義,其中最明顯的就是總統參選人,由於政黨眾多,造成歷任總統當選人不僅政黨不一樣,而且都未獲得過半數的選票。例如1992年的總統大選,共有七位候選人代表不同的黨競選,結果造成羅慕斯先生(代表Lakas-NUCD)僅以23.4%的選票,當選菲律賓的總統。在此之後的總統當選人,都未獲得過半數的選票,艾斯特拉達(代表LAMMP)在1998年的總統大選獲得39.86%得票率,阿諾育夫人(代表Lakas-CMD)在2004年的大選獲得39.3%得票率,阿奎諾三世(代表Liberal Party)在2010年大選獲得42.08%得票率。菲律賓政黨多,總統僅是以相對多數而當選,而且正、副總統又大都屬於不同的政黨,如此分裂的民主政治是舉世所少有的,這也是菲律賓內政不穩定的一個重要因素。[67]
菲律賓的政黨制度另一大弱點,就是是黨性不強,造成政治人物換黨過於頻繁,導致政黨政治無法正常發展,有時甚至連總統參選人都更換政黨。例如馬可仕參選1965年的總統大選,就由國民脫離原本所屬的自由黨,更換成為國民黨的總統候選人。羅慕斯先生在1992年競選總統時,以「人民力量黨」的名義參選,可是在選後卻又組一個黨「全國基督徒民主聯合黨」(Lakas-Naitonal Union of Christian DemocratsLakas-NUCD。阿諾育夫人在2004年參選總統時代表Lakas-CMD,可是她當選之後與其他黨結盟,而組成Lakas-Kampi CMD
至於國會議員更換政黨的情形,就更加頻繁,不勝枚舉。菲律賓的總統候選人,是造成國會議員或其他參選人士更換政黨的關鍵人物,這是因為總統候選人是全國性的焦點,他(她)不僅會獲得大量選舉經費的贊助,選舉獲勝後更掌握全國資源的分配,參選人士為求勝選,都希望與總統候選人結盟,以獲得更多的資源。因此,每次總統大選之前獲之後,菲律賓的政黨大都會重新排列組合,政黨勢力就會此消彼長。例如,羅慕斯當選總統之後,新成立的「全國基督徒民主聯合黨」立刻吸引71位眾議員加入,原來阿奎諾夫人所領導的「人民力量黨」(LDP卻從89位眾議員減為只有15位眾議員參與;羅慕斯總統後來在1992年成立「彩虹聯盟」(Rainbow Coalition),再度吸收「人民力量黨」的64位眾議員,[68]並且獲得19955月期中選舉的勝利,[69]。但是由於菲國政治人物黨性脆弱,羅慕斯總統卸任後,「彩虹聯盟」即逐漸消逝。
        20105月的總統大選前後,菲律賓的政黨再度重新洗牌。阿奎諾三世選前的聲勢看漲,因此在投票前,就已經有許多參選人士投靠阿奎諾三世所屬的自由黨。大選選舉結果,自由黨大有斬獲,原本已經衰退的自由黨重新出發。在第15屆國會(20107月至20136月),自由黨在參議院獲得4席(共24席),在眾議院獲得73席(共285席)。自由黨雖未掌握過半數的席次,但是卻是眾議院的最大黨,而且自由黨所主導的眾議院多數黨團,已經吸收其他各黨議員的加入,目前已經擁有250席次(參考表一)。阿奎諾三世成為最大的贏家。
反之,阿諾育夫人執政期間的最大黨Lakas-Kampi就面臨嚴重考驗,在投票之前,就已經有些黨員更換旗幟,投靠其他黨(自由黨或國民黨)。選舉之後在第15屆國會,Lakas-Kampi在參議院的席次僅剩下四席;[70]在眾議院的席次更大為下降至61席,淪為國會第二大黨,不僅不再擁有過半數的席次,而且其中的35Lakas-Kampi議員已經加入執政的多數黨陣營。[71]阿諾育夫人的統任期剛屆滿,她所領導的政黨即刻迅速衰退;阿諾育夫人雖仍是眾議員,但是昔日的風華及影響力已經逐漸消逝。
菲律賓政治及政黨變化之快,令人訝異!菲國政治學者形容菲律賓的政黨:重組、分裂、再重組、再建構、再改名、再重新包裝、最後再循環或再被沖洗到馬桶內。[72]這就是菲律賓政黨制度脆弱的寫照,這就是菲律賓政治不穩定的一個重要原因。
表一 菲律賓第15屆國會眾議院結構20107月至20136月)

多數黨團
少數黨團
空缺
各黨席次
Liberal (73)Lakas-Kampi (35)NUP (30)NPC (30)Nacionalista (20)PMP (5)LPD-Laban (2)KBL (1)LDP (1)Lapiang Manggagawa(1)Independent (1)Sectoral (51)
Lakas-Kampi (26)Nacionalista (2)Independent (1)Sectoral (5)
1
總共
250
34
1

資料來源:http://en.wikipedia.org/wiki/House_of_Representatives_of_the_Philippines, 摘錄日期2011630日。
註:Sectoral席次是依政黨得票率而產生,每依政黨獲得2%選票以上,就可以產生一名比例代表席次,這些席次都是政黨推薦各個不同的民間團體代表。

五、 持續的內部動亂
菲律賓自從馬可仕下台後,雖然進行民主再造,但是內政並不安寧,社會持續發生動盪,對菲國的政治發展相當不利,這也是菲律賓進行民主再造超過二十年,可是仍然未成為政治穩定國家的主要原因。菲律賓的內部動亂有以下四大來源。[73]
(一)軍事政變
菲律賓在馬可仕憲政獨裁期間(1972-1986),並未曾發生軍事政變;可是,自從阿奎諾夫人就任總統之後,菲律賓卻發生多次的軍事政變,包括阿奎諾夫人任職期間(1986-1992)的五次軍事政變,阿諾育夫人任職期間(2001-2010)的二次政變。雖然這些政變都未成功,可是對於菲國的政治及社會,卻造成相當大的震撼及動盪!過去的這幾次政變都發生在二位女性總統任職期間,他們與軍方都無直接的淵源,顯示軍方對政治具有影響力。
至於未來軍事政變是否還會發生?許多人都很好奇也很關心,可是卻沒有人給予肯定的答案,[74]菲國政治學者赫南德茲最近發表著作,表示菲國的軍文關係始終沒有民主化,造成菲國政治民主發展的潛在隱憂。[75]20062月所發生的政變為例,雖然只有一天且未成功,可是卻發生在馬尼拉市中心的商業區馬卡蒂(Makati),這是菲律賓的經濟及金融的心臟地區,不僅高樓大廈林立(高級旅館及商業大樓),而且經常有來往的國內外企業家及金融家,亦有國際觀光旅客經常出入,此地區其實就是菲律賓的金融命脈。可是,政變發生的這一天,一群武裝軍人強佔一間五星級旅館,並挾持旅館內的部份員工及客人。由於事發突然,造成相當混亂,旅館內的旅客全都被困住,不得進出,亦不得對外聯繫。雖然這次短暫的政變很快就被控制,可是對於國際旅客而言,他們的行程、事業、及商業活動,突然受到停擺,其損失之大不可言喻。
這次政變之後,菲國軍方在2006223日,再度宣稱已揭發一項密謀暗殺阿諾育總統的計劃,並逮捕十幾位涉嫌參與的軍官及一位反對黨的國會議員,阿諾育總統並宣布菲律賓進入緊急狀態(第1017號公告),持續一星期。雖然這次軍事政變風暴最後被化解,但是菲國軍事政變的陰影仍存在。菲律賓前參謀總長辛加上將(General Generoso Senga Jr.)在20063月中旬公開表示,將嚴懲參與軍事政變的官兵,同時暗示菲律賓未來仍有發生軍事政變的可能。[76]
由此可知,菲律賓軍事政變所帶來的隱憂及不安!若與鄰近的東南亞國家相比較,他們雖然亦有各自的社會動盪問題,但是並沒有像菲國如此高的軍事政變頻率。自本世紀初起,菲律賓的外來投資及外來旅客,都明顯減少,與軍事政變及社會動盪有密切關係,難怪菲國的經濟最近幾年都無法振作!
(二)共黨新人民軍
馬可仕總統在1972921日頒佈戒嚴令時,宣稱共黨新人民軍(New People’s Army, NPA)的勢力擴大,原本只有一萬餘成員的NPA,在1972年時已增加到擁有三萬多人的武裝游擊隊,為有效打擊共黨新人民軍的反叛行動,因此有必要實施採取非常手段。
共黨新人民軍之所以有機會擴大,一個主要原因就是菲律賓的基層百姓仍相當困苦,許多人終生受僱於農場的僱主,其本人及家人有若奴隸,完全附屬及倚靠其僱主;許多基層的普羅大眾甚至被僱主欺負,不僅薪資被無端扣減,而且住家生活環境相當破舊簡陋,過著非人的生活。這些手無寸鐵的弱勢人民,幾乎沒有奧援,共黨新人民軍就成為他們唯一的倚靠。共黨新人民軍打著反剝削、反資產階級、及農民翻身的口號,很容易吸引一些農民加入。因此,在貧窮的鄉村地區,例如呂宋島的中、北部,共黨NPA相當活躍,他們成為基層無產階級的代言人,吸收一群被壓迫的鄉下農民,共同對抗資本主義的統治階級。
馬可仕當政期間,NPA受到打擊而氣勢略減,可是並未完全消逝及解散。阿奎諾夫人開啓菲國的新政之後,菲共新人民軍仍然繼續騷擾。他們的活動大都在鄉村及偏遠地區,下手的目標包括政府單位及民間宅舍,都是行動迅速,以短暫時間進攻得逞之後,很快的進行擄掠搜刮,然後就立刻揚長而去,當地的政府軍設備較弱不易防守。因此,自阿奎諾夫人就任總統之後,菲國武裝部隊雖進行多次的圍剿,盡管有一些具體的成效,捕獲及殲滅一些領導人物,但是NPA仍持續進行騷亂,始終未被完全殲滅。
菲國政府雖持續與菲共談判,企圖藉由和平方式解決紛爭,但是始終沒有成效,雙方自2005年起就中斷談判,造成菲共新人民軍持續製造動亂。根據菲國軍方的報告,在2006年的前半年期間,菲國政府軍與菲共新人民軍的交火過程中,導致104名菲政府軍死亡,菲共NPA則有87名喪生,由此可知NPA所造成的威脅。此外,菲律賓阿諾育總統在20067月又公開宣佈,將結合軍方及警方的力量,共同打擊NPA,菲律賓警察總監雷松先生(Avelino Razon)在20081月公開表示,菲共新人民軍游擊隊僅剩下5,700人左右[77]軍火有限的菲共新人民軍,很難與菲國政府軍對抗,雙方後來於200910月重回談判桌,並達成一些和平協議。可是,菲律賓眾議員阿卡沃(Pastor Alcover)於20113月下旬公開要求菲政府放棄與NPA的和平計畫,[78]因為他認為菲共新人民軍並沒有誠意維持和平。[79]
        因此,儘管菲共新人民軍游擊隊人數不多,也無法造成重大傷害,但是他們始終未全面投降,他們仍不時的製造局部動亂、或與政府軍發生衝突,對菲國的社會及內政,仍是一個隱憂。
(三)回教叛軍
菲律賓是一個以天主教信仰為主的國家,但是在南部的岷答那島(Mindanao)及附近島嶼,仍有相當多的回教信仰者;這些回教徒在西班牙統治時期,就開始與統治者發生摩擦與衝突。回教徒的溫和派大都與統治者(從西班牙人到美國人到菲律賓的獨立自主),達成妥協及簽署協議,因而成為菲律賓中央政府的管轄。可是,較激進的回教徒,卻始終成為統治者的頭痛問題,因為他們在過去的一百多年期間,始終無法與統治者達成協議,並且成立非法的地下組織,而且還受到幾個回教國家的暗中支持,甚至成立一個擁有武裝部隊的反叛軍。
有關菲律賓的回教叛軍,學術界有相當多深入的研究。菲律賓的回教叛軍經過多年的演變,及數次的分與合,各個組織之間又有相當大的差異,而且各自為政,其資訊又具機密性,外人很難了解這些回教叛軍的真正內幕。不過,最為外人熟悉的就是「摩洛民族解放陣線」(the Moro National Liberation Front, MNLF),這是由密蘇瓦里(Nur Misuari)及阿朗托(Abdul Khayr Alonto)於1969年在馬來西亞的盤古島(Palau Pangkor)所建立。MNLF成立之後,之所以成為最重要的回教叛軍組織,就是他們擁有一支武裝部隊--「摩洛人民軍」,還有被他們控制的地盤,並宣稱將建立「摩洛人民共和國」,而且受到馬來西亞的暗中支持。
MNLF及其他回教叛軍能持續如此之久,有四個重要原因:(1)成員為回教徒激進份子,(2)主張建立獨立的回教國家,(3)有外國政府介入及協助,及(4)有武裝游擊隊。有些政治學者稱這些回教叛軍為「分離主義」份子,因為他們的政治主張是要與菲律賓政府分離,成立一個屬於他們自己民族的國家。不過,從菲律賓政府的觀點而論,MNLF及相關的組織都是叛軍,因為他們非法擁有武器,而且不時的與政府軍對抗,不僅造成人員的傷亡,而且造成社會的動盪不安。
菲律賓政府在過去曾多次與MNLF談判,希望能與這些回教叛軍達成協議,但雙方都未得到滿意的結果。例如菲律賓國會在198981日通過「回教自治區基本法」,並於當年1119日在南部的13省舉行「回教自治區」的公民投票。羅慕斯總統甚至在1995130日與MNLF簽訂停戰協議,菲律賓政府並於199699日舉行自治區最高行政首長的選舉,正式成立「回教自治區政府」。此外,羅慕斯總統又於199792日與MNLF領導人密蘇瓦里共同出席「菲南和平協議」的週年慶祝大會。這是菲國政府與南部回教叛軍的重大突破!之後的阿諾育總統仍持續與回教叛軍談判。儘管如此,菲國南部與回教叛軍有關的暴力活動,仍然持續。阿奎諾三世於20107月就任菲國總統之後,仍繼續與回教反政府組織談判,一位菲律賓學者於20111月中旬表示,雙方已經獲得重大成果,[80]但仍有待時間檢驗。
MNLF雖與菲國政府達成協議,但是它曾在19823月及19833月二次分裂,另外成立二個類似的組織,分別為「摩洛民族解放陣線改革派」及「摩洛伊斯蘭解放陣線」,這二支並未與菲國政府簽訂停戰協議,他們仍然繼續其反政府的活動,不時製造暴力事件,對菲國的政治及社會造成衝擊。[81]

(四)恐怖主義份子
MNLF內部分裂之際,「阿布沙耶夫」(Abu Sayaff)就在詹加蘭尼(Abdurajak Abubukar Janjalani)的領導之下,於1991年在巴蘭島成立。在1990年代期間,「阿布沙耶夫」雖不時製造社會暴力事件,但並未引起廣大的注意。不過,美國在2001911日發生在恐怖暴力攻擊事件之後,「反恐」頓時成為美國的首要外交政策,與恐怖主義有關的Abu Sayaff就被搬上國際舞台,而成為新聞事件的焦點。
911事件之後,美國與菲律賓政府就共同發表反恐聲明,而且進行多次的共同軍事反恐演習,例如菲國政府同意美國使用軍事基地(蘇祿島),以進行反恐行動所需要的軍事補給;此外,美國自2002年起,就與菲律賓每年都舉行聯合的反恐軍事行動,在20026月的美菲聯合軍事行動,重創Abu Sayaff的游擊隊,擊斃其重要領導幹部;20068月,美國與菲律賓兩國海軍進行海上的聯合反恐演習,菲國軍方在當年的8月中旬及下旬再度掃蕩菲南的Abu Sayaff,擊斃數名恐怖份子。在20103月下旬,菲律賓軍方甚至宣稱攻佔Abu Sayaff在菲國南部的一個基地,打死一名激進子。[82]此外,菲律賓國防部長克魯斯(Nonong Cruz)在20069月下旬的一場公開座談會,表示菲國將與印尼、馬來西亞、及澳洲簽署軍事協議,共同防止印尼及馬來西亞的恐怖份子滲透到菲律賓南部的岷答那島;這些國家計畫在相接的海域,建立一個海上航線(Sea Lanes),以共同監視往返的船隻,如此就可更有效的打擊恐怖份子的活動。
儘管如此,「阿布沙耶夫」仍持續活動並製造暴力攻擊事件,例如在200610月初,岷答那島再度發生爆炸事件,造成十多人死亡,西方國家(美國、紐、澳、英、加拿大)都對其國人,發出旅遊警告,將菲國南部的岷答那島列為旅遊危險區。
不論這些軍事行動或共同的軍事演習,都可得知Abu Sayaff的游擊隊相當難對付,他們人數雖然不多(大約一萬多人),但是菲國政府軍卻始終無法將其消滅。這些恐怖份子雖然有其政治訴求,或許值得同情、或許可經由談判得到協議,但是他們所製造的暴力事件,就持續成為菲律賓政治發展的隱憂。

六、 貪污腐化
菲律賓的貪污問題由來已久,不論是制度性貪污或非制度性貪污,不論是行政貪污或司法貪污,都是相當嚴重的問題。菲律賓各級政治人物雖不斷提出政策,及公開宣示打擊貪污,但是成效有限。事實上,馬可仕憲政獨裁的最嚴重的一個問題就是貪污腐敗;阿奎諾夫人就任總統之後,宣示打擊貪污,之後的歷任總統都有類似的宣示及行動,包括羅慕斯總統於1992年設立「總統反犯罪委員會」(Presidential Anti-Crime Commission)以打擊犯罪及貪污,[83]阿諾育總統亦曾於20014月設立「總統反貪污委員會」(Presidential Anti-Craft Commission),顯示其打擊貪污的決心。[84]此外,菲律賓甚至還簽署幾項有關反貪腐的國際公約,例如菲律賓在200111月簽署「亞太地區反貪腐行動計畫」(ADB-OECD Anti-Corruption Action Plan for Asia-Pacific),20025約簽署「聯合國反跨國組織犯罪公約」(United Nations Convention against Transnational Organized Crime),200611月簽署「聯合國反貪腐公約」(United Nations Convention against Corruption)。
這些公約都是在阿諾育總統任內簽署,但是很諷刺的,阿諾育總統任經常被指控涉及貪污情事。例如20079月及20083月都有大規模的遊行示威,抗議阿諾育總統的貪污,尤其後者的規模更大,不僅人數超過數萬人,而且前總統阿奎諾夫人及艾斯特拉達先生同台參與示威遊行。[85]新加坡聯合早報於20098月初轉載菲律賓媒體的報導,指出阿諾育總統自擔任總統起,資產暴增至7674萬披索(大約美金150萬),後來菲國總統府立刻澄清,表示阿諾育總統的資產增加一切合法。[86]菲律賓參議院的一個委員會,在200911月中旬,建議調查阿諾育總統與其夫婿涉嫌與中國中興通訊(ZTE),進行寬頻協議時收取回扣。[87]阿諾育總統下台後,貪污醜聞仍不斷,她的內閣農業部長甚至被吸收成為指控她涉及貪污案件的證人。[88]一位菲律賓的學者,甚至指出菲律賓近年來的貪腐嚴重,已經成為一個「掠奪型」的政權,阿諾育夫人是自馬可仕總統之後,貪腐最嚴重的領導人。[89]阿奎諾三世就任總統之後,於2010730日成立一個「反貪污真相調查委員會」(Anti-Corruption Truth Commission),以調查阿諾育夫人在總統任職期間涉及的貪污的事情,由此可見阿諾育夫人涉嫌貪污的嚴重性。
事實上,根據「國際透明組織」(Transparency International)近年來的調查,菲律賓的貪腐情形並未有改善;菲律賓在2007年的貪腐指數是2.5(在180個調查國家中名列第131名),2008年的貪腐指數更嚴重跌落至2.3(名列第141名)。[90]菲律賓的貪腐程度不僅名列全世界之末,在東南亞地區也大都敬陪末座;例如印尼(排名143)在2007年的貪腐指數還落後菲律賓,可是在2008年(排名126)就超越菲律賓。
七、 經濟緩慢成長
菲律賓的經濟問題由來已久,馬可仕時代的貪腐造成經濟率退;馬可仕下台後的歷任總統,都以經濟發展列為一個重要的政策,可是菲國的經濟仍是一個令人詬病的難題。
在阿奎諾夫人任期之內,由於美軍仍駐紮菲律賓,菲律賓的經濟尚稱穩定,1987年的經濟成長率甚至高達5.05%,但之後就僅維持在1.2%。雖然阿奎諾夫人打著為貧困人謀福利的旗幟,可是她沒有能力改正菲律賓的社會結構問題。經濟的資源及利益仍流向地主及資本家,而廣大困苦的菲人仍沒有獲得改善,貧富差距問題依然存在,因此,有學者批評阿奎諾夫人仍未實現「經濟的正義」。[91]由於菲律賓特有的「恩從關係」制度,菲律賓的行政官僚體系已被這些既有的政治家族控制,經濟利益也由這些少數集團壟斷,廣大的菲律賓百姓當然無從受惠。
當美軍於1991年撤離菲律賓後,菲國的經濟受到重大的衝擊,不僅四萬餘人失去就業機會,菲國每年損失近五億美元的基地租金及經濟援助。為促進菲國的經濟發展,繼任的羅慕斯總統展開「經濟外交」,向其他國家(如日本、韓國、台灣、及新加坡)尋求投資及援助。此外,羅慕斯總統在1993年7月向國會提出一個邁向公元二千年的發展策略,要將菲律賓在公元二千年時,提升到有世界競爭力的國家。這個發展策略是多方面的,包括經濟發展、行政革新、立法效率加強、內部建設推展、教育品質提升及普及、地方政府加強自治、強化司法制度的公正、及外交的擴展,其中最具重要性的就是發展經濟。儘管羅慕斯總統就任期間有所作為,上述的成果並不明顯,1993年的經濟成長率只有1.0%左右,其他幾年的經濟成長率大歐在3%至4%之間
進入二十一世紀之後,艾斯特拉達總統與阿諾育總統雖欲有所作為,但是遭逢2001年的全球經濟不景氣及2008年的金融大海嘯,再加上菲國原有的經濟結構問題,菲律賓的經濟發展再度造成衝擊。表一顯示,菲律賓的經濟成長率不盡理想,落後於印尼及越南,只有在最近幾年比泰國略好些。[92]2004年起,菲律賓的國民平均所得也沒有較好的成長。菲律賓的國民平均所得在1990年代初期,比印尼還高;可是自從本世紀起,印尼的國民平均所得就開始超過菲律賓,而且差距愈來愈大;在2009年時,印尼的國民平均所得(US$2,363.6)甚至比菲律賓(US$1,749.6)超過六百多美元,如表二顯示。菲律賓與印尼經濟發展的此消比長,相當明顯。
阿奎諾三世在2010年大選期間,最重要的一個競選政見就是要提升經濟、掃除貧窮;就任總統之後,亦採取積極行動及作為,例如於20109月初提出在菲國南部進行為期三年的發展計畫,包括基礎建設、衛生服務、及協助就業等;阿奎諾總統又於201011月中旬公開呼籲外國投資34億美元於菲律賓的基礎建設,包括公路、鐵路、及機場建設,以促進菲律賓的經濟發展。[93]儘管如此,菲國政府卻於20109月公開表示,無法達成聯合國要求於2015年將貧窮率減低一半的目標。[94]由此可見,菲律賓的經濟問題相當嚴重,雖然歷任總統都享有所作為,但是實際成果卻相當有限,未來仍將是菲國的挑戰。

表一 GDP Growth Rates in Southeast Asia, 2004-2009Unit: %

2004
2005
2006
2007
2008
2009
Philippines
6.4
4.9
5.3
7.4
3.4
1.1
Thailand
6.3
4.7
5.1
4.9
2.5
-1.3
Indonesia
5.0
5.7
5.5
6.3
6.0
4.5
Vietnam
7.8
8.4
8.2
8.5
6.3
5.2

表二 GDP Per Capita in Southeast Asia, 2004-2009

2004
2005
2006
2007
2008
2009
Philippines
1,039.4
1,158.3
1,350.5
1,657.8
1,840.0
1,749.6
Thailand
2,500.9
2,708.8
3,163.9
3,741.5
4,103.2
3,950.8
Indonesia
1,180.5
1,295.4
1,635.8
1,910.2
2,245.0
2,363.6
Vietnam
555.2
637.2
724.6
833.4
1,049.9
1,119.8
Source: http://www.asean.org/stat/Table7.pdf 2011-07-06

結論
菲律賓是東南亞最早實行民主與選舉的國家,早在二次大戰之前,菲律賓就已經於1935年制定一部相當合乎潮流的民主憲法,菲律賓人民在當年也選出第一位總統。在二次大戰之後,當東南亞各國大都忙於爭取獨立,有的以和平談判方式達成馬來西亞及新加坡),有的則以武力達成印尼及越南,但菲律賓卻在美國允諾之下,和平順利的宣佈獨立。
菲律賓獨立後的第一個二十年(1945-1965),以過去的基礎建立民主的憲政體制。在這期間,多數的東南亞國家窮於應付內部的共黨叛亂,菲律賓人民卻能自由的選出行政首長及民意代表。菲律賓在二次大戰之後的經濟發展也是東南亞各國所羨慕的,國民平均所得與經濟成長率都高於東南亞的鄰邦。在1950年時,菲律賓的國民平均所得已有500美元左右,而東南亞各國卻只有200-300美元。
可是,自從馬可仕總統實施憲政獨裁後,菲律賓的政治與經濟產生重大改觀。在1970年代及1980年代期間,東南亞國家的內政大都已逐漸穩定,經濟發展也持續穩定;可是菲律賓卻受困於政治動盪及經濟衰退。在這二十年期間,菲律賓的國民所得非但沒提升,反而仍停留在500美元上下;東南亞其他國家如泰國及馬來西亞的國民所得,卻已超過美金一千元。造成這個轉變的主要因素就是馬可仕所實施個人領導式的憲政獨裁。
馬可仕總統下台之後,菲律賓的歷任總統都是經由全民選舉產生,包括阿奎諾夫人、羅慕斯總統、艾斯特拉達總統、阿諾育總統、及現任的阿奎諾三世。菲律賓已經恢復過去的憲政體制,1987年所頒佈的新憲法讓菲律賓人民重新享有民主的生活,重新恢復正常的憲政運作;可是,菲律賓的政治民主及經濟發展,仍然未能有明顯改善,其主要原因包括領導人不穩定、政黨制度脆弱、持續的社會動盪不安(包括軍事政變、共黨新人民軍、南部回教叛軍等)、嚴重的貪污腐化、經濟持續衰退不振等。
本章指出菲律賓的最大問題不是「患寡」,而是「患不均」。菲律賓的社會結構長久以來,一直存在著二大階層:少數的統治份子與廣大的被統治民眾。居上位的統治精英控制著菲國的政治、經濟及社會資源;這些出身大地主及富豪之家的權貴,利用經濟勢力取得政治地位,然後再以政治權勢擴大自己的經濟資源。如此循環不已!因此,菲國的政治人物每逢選舉都提出令人期待的政策,就任之後的作為及表現卻令人沮喪。人民力量革命推翻憲政獨裁的政權,卻未改變菲律賓的社會結構,寡頭政治及恩從關係仍然主宰菲國的政治與經濟,所造成的政治及經濟困境仍將持續!




[1] 印尼為東南亞第一大島國,擁有一萬五千六百多個島。
[2] 本章部分內容參考及改寫自顧長永,東南亞政府與政治(台北:五南圖書公司,民國89年,二版一刷),第四章。
[3] 瑞德是菲律賓富有盛名的歷史學者,初版無數有關歷史的專書及學術期刊論文。請參考Gregorio Zaide, ed., Philippine Political and Cultural History, Vol.I (Manila: Phillippine Education
Company, 1957).
[4] Zaide, op.cit., p.28.
[5] 有關菲律賓的種族生態與社會結構,請參考陳鴻瑜,菲律賓的政治發展(台北:台灣商務印書
館,民國69年),頁45-101
[6] 陳烈甫,菲律賓的歷史與中菲關係的過去與現在(香港:南洋研究出版社,民國44),頁45-58
[7] Carl H. Lande, “The Philippines,” in James S. Coleman, ed., Education and Political Development
(New Jersey: Princeton University Press, 1965), pp.319-320.
[8] 這種封建制度大約在1700年左右廢止,西班牙人後來就開始引進當代的國家制度,逐漸建立一個中央體系的行政制度。
[9] 西班牙統治之後,將「巴朗蓋」改為「巴里奧」(Bario),仍維持原來村落的形態。
[10] 根據西班牙皇室在1616年頒佈的法令,可以買賣的官職,包括中央、省及市政府的行政官員、
警察、書記官、財務官、稽查官等。Onfre D. Corpuz, The Bureaucracy in the Philippines (Manila: University of Philippines, 1957), pp.28-29.
[11] Zaide, op.cit., p.165.
[12] 黎薩及保尼法秀被尊為菲律賓的民族英雄。
[13] 參議員有24位,其中的22位是選舉產生,另二位由總督任命產生,任期六年。眾議員共有
93位,其中的84位是選舉產生,另外的9位由總督任命產生,任期三年。
[14] 奎松總統在日軍佔領時,逃至美國組織臨時政府,後來在美國病故,由歐斯美納副總統接續
其職位。
[15] 菲律賓的國慶是612日,這是阿吉納道爾將軍在1898年建立菲律賓共和國的日期。
[16] 第一共和時期(1898-1901),是由阿吉納道爾將軍領導的菲律賓共和國。第二共和時期
(1943-1945),是由日本軍政府所扶植成立的一個傀儡政權。
[17] Onofre D. Corpuz, The Philippines (New Jersey: Prentice-Hall, Inc., 1965); pp.99-100; Carl H.
Lande, “Parties and Politics in the Philippines,” Asian Survey, Vol. VIII, No, 9. September 1968,
pp.725-747; Carl Lande, “Kinship and Politics in Pre-Modern and Non-Western Societies”, in
John McAlister, ed., Southeast Asia: The Politics of National Integration (New York: Random
House, Inc., 1973), pp.211-234.
[18] Nathan Gilbert Quimpo, “The Philippines: predatory regime, growing authoritarian features,” The Pacific Review, Vol.22, No.3, July 2009, pp.335-353.
  [19] 有關菲律賓的政治社會結構,請參考Carl H. Lande, “Parties and Politics in the Philippines,” Asian Survey, Vol. VIII, No. 9, September 1968, pp.725-747.
[20] 這種「恩從關係」就是一種「互惠關係」(reciprocity)。根據學者的分析,菲律賓人有三種型式的恩從互惠關係,即契約式的,半契約式的,及負債式的。請參考Clark D. Neher, Politics in Southeast Asia (Rochester, N.Y.: Schenkman Book, Inc., 1987), pp.126-127; Mary Hollnsteiner, The Dynamics of Power in a Philippine Municipality (Manila: Community Development Research Council, 1963).
[21] 有關共黨作亂及「虎克黨」的活動,請參考Justus M. Ven Der Kroef, “Communist Fronts in the Philippines,” Problem of Communism, Vol.XVI, No.2March-April 1967, pp.65-75; Justus M. Van der Kroef, “Philippine Communist Theory and Strategy,” Pacific Affairs, Vol.48, No.2, Summer 1975, pp.181-198; Far Eastern Economic Review, September 30, 1972, p.14; Benedict J. Kerkvliet, The Huk Rebillion (Berkeley: University of California Press, 1977).
[22] 西班牙與回教徒的戰爭曾發生二十餘次,請參考Zaide, op.cit., pp.307-320.
[23] 陳鴻瑜,菲律賓的政治發展,頁256
[24] 菲律賓由於種族多,所以語言也多。在奎松擔任總統時,曾研究推行菲律賓國語之事,負責研究的菲律賓「國語研究所」於193711月向奎松總統建議以泰加洛語(Tagalog)為菲國國語。19467月,菲律賓獨立時,泰加洛語正式定為國語,1952年又將西班牙語訂為官方語言。因此,菲律賓的官方語言有三個,即英語、泰加洛語,及西班牙語。
[25] Far Eastern Economic Review, 26 June 1969, p.696; 18 September 1969, p. 683; 25 September 1969, pp.813-814.
[26] Jose Veloso Abueva, “The Philippines: Tradition and Change,” Asian Survey, Vol.X, No.1, January 1970, p.62.
[27] 西班牙人曾經將「巴朗蓋」(Barangay)改為「巴里奧」(Bario),但馬可仕總統於197212月以行政命令恢復「巴朗蓋」,並成為行政體系內的基層單位。
[28] 1973115日的村民會議,曾表決六個問題,其中一個就是詢問有關戒嚴令的事,結果絕大多數的菲律賓人都贊同繼續實施戒嚴。
[29]「公民會議」的詳細數目並不確定,有人估計三萬五千個,也有人估計四萬二千個,不論如何,「公民會議」是馬可仕所創立的最基層的行政組織。有關「公民會議」,請參考A. E. Lapitan,
“Citizens Assemblies in the Philippines: Institutional-Building Under Martial Law,” Asian ProfileVol.3, No4, August 1975, pp.417-420.
[30] 在選票上並未註明總統任期延長多久,不過照憲法規定總統任期是四年,馬可仕總統的第三任期應該是1973年至1977年。
[31] 「新社會運動」是馬可仕總統在19729月頒佈戒嚴令時,宣佈組織「新社會運動」以改善社會風氣,解決社會問題。
[32] Clark D. Neher, Politics in Southeast Asia (Rochester, New York: Schenkman Books, 1987), p.88.
[33] 有關阿奎諾參議員被殺的報導很多,較為完整的評述,請參考陳烈甫,柯拉蓉阿奎諾:東南亞第一位女總統(台北:台灣商務印書館,民國772月),頁23-46
[34] 菲律賓目前有75個省,60個市,42千個「村」(Barangay),及一個大馬尼拉都會市(其位階相當於一個省)
[35] Neher, op. cit., pp.275-284.
[36] Joseph Lelyveld, ”Rich Family Loses Power in Bitter Feud With Marcos,” New York TimesApril 22,1975, p.2.
[37] Charng-Yeong Ku, The Political Economy of the Philippine Sugar Industry (unpublished dissertation,The Ohio State University,1989), pp.182-183.
[38] Robert B. Stauffer, “Philippine CorporatismA Note on the New Society,” Asian Survey, XVII, No.4,April 1977, p.406.
[39] 有關椰子業及水果業的控制,請參考Gary Hawes, The Philippine State and the Marcos Regime(IthacaCornell University Press,1987), pp.55-82 and pp.102-124.
[40]菲律賓的重要經濟作物包括糖、椰子及馬尼拉麻,在二次大戰前,這三項作物的出口幾乎佔菲律賓全部出口的90%
[41] Robert E.Baldwin, Foreign Trade Regime and Economic DevelopmentThe Philip pines(New YorkNational Bureau of Economic Research, 1975), p.9.
[42] 有關菲律賓糖業的興衰請參考Charng-Yeong Ku, The Political Economy of the Philippine Sugar Indusery,op.cit., pp.272-289.
[43] Temario C. Rivera, et al. Feudalism and capitalism in the Philippines (Quezon CityFoundation for Nationalist Studies,1982), p.5.
[44] 有關這二條法案的影響,請參考Charng-Yeong Ku, op,cit., pp.94-110.
[45] 世界糖價最高時是在1969年,當時每單位(per picul)650披索(菲幣)。可是這個價錢逐漸下
1974年是每單位(per picul)96披索1984年跌至每單位(per picul)只有40披索。
[46] 這三個理論的不足之處限於篇幅不能詳述請參考Charng-Yeong Ku, op.cit., pp.272-289.
[47] Charng-Yeong Ku, op.cit.,pp.177-178.
[48] Kilusang Bagong Lipunan是泰加洛語,其意即為「新社會運動」(New Society Movement)
[49] 菲律賓的經濟成長自1982年即開始走下坡,當年的經濟成長率是2.5%1983年時降到1.5%1984年時更降到負成長-5%1985年時也只回升到1%。菲國民所得每況愈下,1981年時平均國民所得為815美元,1983年時卻只有656美元,1984年時更降到603美元,1986年時又往下降到只有515美元。
[50] 有關這兩大軍事基地及其與美、菲的關係,著作很多,如Evelyn Colberl, The United States and the Philippine Bases (WashingtonThe Johns Hopkins University Press,1987)Fred Greene, ed. The Philippine BasesNegotiating For the Future(New YorkCouncil on Foreign Relation,1988)Lawrence E. Grinter, The Philippine Bases (WashingtonThe National Defense University Research Directorate, 1980).
[51] 這是指美菲「軍事基地協定」(Military Bases Agreement),由美、菲於1947年雙方簽訂。
[52] 有關「世界銀行」幫助菲律賓經濟發展的情形,請參考Walden Bello, David Kinley and Elaine Elinson, Development DebacleThe World Bank in The Philippines(San FranciscoInstitute for Food and Development Policy, 1982).
[53] 有關這次的選舉請參考陳烈甫,頁47-49頁;Bernardo M. Villegas, “The Philippines in 1986,” Asian Survey, Vol. XXVII, No.2, February 1987, pp.194-196.
[54] 安利爾及羅慕斯倒戈後,就成為馬可仕的「叛軍」。
[55] 艾斯特拉達總統涉及貪污及腐敗,眾議院完成調查後,移送參議院彈劾,可是卻被參議院否決;引發菲人的重怒,成千上萬人民於20011月走上街頭抗議參議院的不作為,並要求艾斯特拉達下台。艾斯特拉達被民意所逼,終於被迫下台,這就是有名的第二次人民力量革命。
[56] 菲律賓於1987年頒佈的憲法,規定總統只能擔任一屆六年;但是,阿諾育夫人繼承艾斯特拉達未滿的任期(1998-2004),這並不算為她的一屆總統任期,因此她在2004年經由大選後當選總統,才算是她的一屆總統任期。
[57] 阿奎諾總統是參議院阿奎諾的兒子,號稱阿奎諾三世;他繼承其父母的政治遺產,於2010年總統大選獲勝,並於630日就任菲國的第十五任總統。
[58] 例如請參考A.B. Villanueva, “Post Marcos: The state of Philippine and Democracy during the Aquino Regime, 1986-92,” Contemporary Southeast Asia, Vol.14, No.2, September 1992, pp.174-187; Temario C. Rivera, “Transition Pathways and Democratic Consolidation in Post-Marcos Philippines,” Contemporary Southeast Asia, Vol.24, No.3, 2002, pp.466-482.
[59] 阿奎諾夫人就任總統的過程並不符合憲法程序,因為她未經「國民議會」的正式公佈為總統當選人。因此阿奎諾夫人就任後,就先頒佈臨時的自由憲法,再依此過渡時期的憲法,設立制憲委員會,以制定新的憲法。
[60] 有關菲律賓憲法的變遷及其對菲國政治的發展,請參考Joes Abueva, “Filipino Constitutional DemocracyIts Development, Performance, and Viability,” paper presented at Second International Conference of the Committee on Viable Constitutionalism at Albany, New York, March 17-20, 1994.
[61] 菲律賓1987年憲法規定人口在25萬人以上的城市或省,至少應有一名眾議員。
[62] Abueva, op. cit.,p.32.
[63] Jeffrey Riedinger,“ The Philippine in 1993: Halting Steps Toward Liberalization,” Asian survey, Vol.XXXIV, No.2, February 1994, p.130.
[64] Elmina Rayah Dizon Maniago, “Communication Variables Favoring Celebrity Candidates in Becoming Politicians: A Case Study of the 1998 and 2004 Elections in the Philippines,” Southeast Asian Studies 44, no. 4, 2007, pp. 494-518.

[65] Gabriella R. Montinola, “Parties and Accountability in the Philippines.” Journal of Democracy, Vol. 10, No.1, 1999, pp.126-140.
[66] 本節改寫自顧長永,菲律賓:動盪的二十年(台北:三民,20082月),頁67-70
[67]有關菲律賓政黨與選舉的關係,請參考A.B.Villanueva, “Parties and Election in the Philippines,” Contemporary Southeast Asia, Vol.18, No.2September 1996, pp.175-192. 有關菲國政黨相關的研究著作相當多,例如Paul Hutchcroft and J. Rocamora, Strong Demands and Weak Institutions: the Origins and Evolution of the Democratic Deficit in the Philippines. Journal of East Asian Studies Vol.3, 2003, pp.259-292; Cynthia Bautista, “Democratic Consolidation and the Challenge of Poverty in the Philippines,” In Hsin-Huang Michael Hsiao (ed.). Asian New Democracies: The Philippines, South Korea and Taiwan Compared (Taipei: Taiwan Foundation for Democracy and Center for Asia-Pacific Area Studies, Academia Sinica,2008), pp.85-124; Yuko Kasuya, Presidential bandwagon: Parties and party systems in the Philippines (Pasig City: Anvil Publishing, 2009).


[68] Riedinger, op.cit., p.140.
[69] 這次期中選舉,共改選參議員的半數(十二席),眾議員的全部(二百零四席),菲律賓七十六個
省的正、副省長,上千的鄉鎮首長,及數以萬計的地方議會議員。
[72] Nathan Gilbert Quimpo, “The Philippines: Political parties and corruption,” In D. Singh and L. Salazar (eds.). Southeast Asian Affairs 2007. Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2007, pp.277-294.
[73] 本節改寫自顧長永,菲律賓:動盪的二十年(台北:三民,20082月),頁140-151
[74] 作者在20051月訪問菲國一位資深國會眾議員,他是艾斯特拉達總統的得力助手,對阿諾育夫人相當不滿意,當時他就認為阿諾育總統並未與軍方有良好關係,而且並未獲得軍方的支持,因此有可能再發生軍事政變。沒想到一年之後在20062月,政變果然再度發生!
[75] Carolina G. Hernandez, “Rebuilding Democratic Institutions: Civil-Military Relations in the Philippine Democratic Governance,” in Hsin-Huang Michael Hsiao, ed., Asian New Democracies: The Philippines, South Korea, and Taiwan Compared (Raipei: Taiwan Foundation for Democracy and Center for Asia-Pacific Area Studies, Academia Sinica, 2008), pp.39-56.
[76] 後來並未在阿諾育總統任職期間再發生政變,辛加上將於20067月中旬退休,由General Hermogenes C. Esperon繼任。
[77] 參考http://en.wikipedia.org/wiki/New_People's_Army2011630日)。 
[78] 阿卡沃出自「國家及民主聯盟」(Alliance for Nationalism and Democracy, ANAD)的政黨代表名單。
[80] 作者於20111月中旬訪問菲律賓,La Salle大學及菲律賓大學(University of the Philippines)的二位學者,都表達相同的意見。
[81] 最近一位菲國學者表示,南部回教叛軍問題由來已久,政府應持續努力之外,公民團體也可以扮演角色,請參考Peter Kreuzer, “Protracted civil war in Mindanao: Can civil society help cut the Gordian knot?” in Yuko Kasuya and Nathan Gilbert Quimpo, The Politics of Change in the Philippines (Pasig City, the Philippines: Anvil Publishing, 2010), pp.313-338.
[82] 聯合早報2010/03/29
[83] 羅慕斯總統在1992年成立「總統反犯罪委員會」(Presidential Anti-Crime Commission),由
阿斯塔達副總統負責。據估計在1993年時,就有六千名警察涉案而受到制裁;另外有近五千
名軍人也因紀律不良而受到懲處。(Estrella D. Solidum, “The Philippines: Moving the Century
Forward,” in Institute of Southeast Asian Studies, Southeast Asian Affairs 1994 (Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 1994), p.238.
[84] 阿奎諾三世就任總統之後,於201011月下旬日以總統行政命令廢掉「總統反貪污委員會」,他的理由是該委員會的功能與其他部會有重疊,他希望政府更有效能;「總統反貪污委員會」的職掌及功能,大都轉到直屬總統的法務部副部長辦公室(Office of the Deputy Secretary for Legal AffairsODESLA)。相關資訊請參考http://www.gmanews.tv/story/206758/aquino-abolishes-presidential-anti-graft-commission 201176日)
[85] 相關新聞請參閱聯合早報網,2008/03/01
[86] 聯合早報網,2009/08/11
[87] 聯合早報網,2009/11/12
[88] 聯合早報網,2010/07/08
[89] Nathan Gilbert Quimpo. “The Philippines: predatory regime, growing authoritarian features,” The Pacific Review, Vol.22, No.3, July 2009, pp.335-353.
[90] 參考http://www.transparency.org/publications/gcr2011630日)。
[91] Villanueva, op.cit., pp.178-180“Aquino Fails on Economic Justice, Catholic Post, 3 December
1989, p.13.
[92] 泰國自從20069月的政變將當時的總理塔信推翻之後,政治就陷入紅衫軍與黃衫軍的對抗,引發社會的動盪,因而造成經濟受到衝擊。
[93] 聯合早報網,2010/11/19
[94] 聯合早報網,2010/09/03

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