印尼

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參考資料
1.   顧長永,2005/8東南亞政治學。台北:巨流圖書公司。
2.   顧長永,2013/1《東南亞各國政府與政治:持續與變遷》。台北:台灣商務印書館。
3.   顧長永、戴萬平、翁俊桔、蕭文軒,2015/07亞太經貿市場:區域整合架構下的機遇與挑戰。台北:前程文化。

註:以下是引自:顧長永,《東南亞各國政府與政治:持續與變遷》(台北:台灣商務印書館,20131月),第一章,頁1-52

第一章 印尼:從軍事威權到民主建造
前言
        東南亞地區的國家很多,但是印尼是東南亞地區人口最多(約二億四千萬人)(2010年)、土地面積最大的國家(約一百九十多萬平方公里)。不過,印尼的土地雖然廣大,但卻是一個島嶼眾多的國家,共有一萬七千多個島,其中的大島包括蘇門答臘(Sumatra)、爪哇島(Java)、加里曼丹(Kalimantan)、蘇拉維西島(Sulawesi)、帝汶島(Timor)及與巴布亞(Papua)。[1]印尼雖以回教為主要宗教(90%為回教徒),但印尼卻是一個多種族的國家(約有一百個種族)。印尼主要是由三大種族組成,分別是爪哇人(Javanese)佔45%,巽丹人(Sundanese)佔17%;及滿都人(Madurese)佔10%。其他的種族人口,最特別的就是華人,人口約八百萬(佔總人口的3%)。
        印尼曾經被荷蘭人統治長達三百多年,二次世界大戰之後,於19458月由蘇卡諾(Sukarno)宣佈印尼獨立,並擔任印尼的第一任總統,直到19659月。之後就由軍人出身的蘇哈托總統(President Suharto)接掌政權,一直到19983月才因金融危機而辭職下台,由副總統哈比比(B.J. Habibi)繼任。但是哈比比卻在199910月舉行的總統選舉,因故臨時退出;後來由回教領袖瓦希德(Abdurrahman Wahid)出線,當選印尼的總統,這是印尼自蘇哈托當政以來首次實施的民主選舉。
蘇哈托總統以軍人威權統治印尼長達32年,他下台後,印尼就開始進行一連串的政治改革,向民主政體邁進。本章從政治發展的角度,分析印尼政治的轉變,從荷蘭殖民時期,歷經蘇卡諾的獨立及建國,再經歷蘇哈托的軍人威權統治,及最近十多年的民主建造。本章認為印尼當前的民主建造雖然受到肯定,但是印尼過去受威權統治多年,島嶼眾多、種族複雜、又有回教派系之爭,印尼民主建造是否鞏固,仍有待時間的檢驗。[2]
一、殖民時期的印尼(1605-1945
        荷蘭人早在16世紀末(1598年)就曾經到達印尼,當時荷蘭人為爭奪爪哇的資源,就協助萬丹王國擊敗佔領爪哇的葡萄牙人。[3]荷蘭商人在1602年創立荷屬東印度公司,並於1619年在印尼華僑的協助之下,佔領巴達維亞(Batavia),並使之成為在印尼的發展基地。西元1682年,荷蘭政府接管東印度公司,從此荷蘭的政治勢力正式進入印尼,一直到印尼獨立為止。
        荷蘭人統治印尼長達340年,對印尼的政治發展至少有三點特色:(1)直接統及間接統治的影響,(2)帝國主義的二元經濟制度,及(3)印尼民族主義運動的興起。首先,就政治統治而言,荷蘭人在印尼的殖民,如同其他西方帝國主義在東南亞其他國家的殖民一樣,都對當地的政治帶來重大的衝擊。荷蘭人對印尼政治的最大影響就是政治制度的建立。荷蘭人對於印尼的統治方式是採取二種方式,一為「直接統治」(direct rule),即荷蘭人直接進入官僚政府機構,擔任政府的重要職位,直接負責統治印尼人,荷蘭人在印尼爪哇島的統治就是這種方式。「直接統治」比較不具有爭議性,因為印尼人直接被荷蘭人管轄,僅管印尼人反對帝國主義獨裁及剝削的制度,但只有荷蘭人是他們反對的對象。荷蘭人統治印尼之後,就將西方社會的官僚體制帶到印尼,並透過稅收制度以維繫政治體系的運作。在荷蘭人的統治之下,西方的行政制度、司法制度、及立法制度,就逐漸被引介到印尼。
第二種統治方式為「間接統治」(indirect rule),即荷蘭人招降當地的印尼領袖,再由這些地方領袖統治當地的印尼人,荷蘭人在印尼離島(爪哇島以外的島)的統治就是這種方式。[4]「間接統治」就比較有爭議性及衝突性,因為在社會下層的印尼百姓是被二種人同時剝削,即荷蘭人及世襲的蘇丹及貴族。印尼的地方領袖就像很多東方國家的地方領袖一樣,經常打著荷蘭帝國主義的旗子,欺壓自己的印尼同胞。這種政治上的不滿,再加上經濟上的差距,印尼當地的民族主義就逐漸萌芽發展。
        其次,就「二元經濟制度」(dual economic system)而言,這是指二個不同的經濟制度,一個是以荷蘭人及都市居民為中心的市場商業經濟制度,另一個是以農村地區為主的傳統經濟。在大都市中,荷蘭人不遺餘力的推廣各項建設,包括道路、學校、醫院及其他的經濟活動;其中最重要的就是推動以貨幣為兌換標準的媒介,使得印尼大都市充滿資本主義的氣息。可是,在未開發的傳統農業地區,印尼百姓仍過著以物易物的農業經濟生活;經過一段時間之後,都市人民及鄉村農民的生活差距逐漸加大。這種「二元的經濟制度」後來就造成「城鄉差距」及「貧富差距」,並成為印尼民族主義運動發生的一個主要原因,最後終於在二次世界大戰之後,把荷蘭人趕出印尼。
        最後,荷蘭帝國主義的統治印尼,就像其他帝國主義在第三世界的統治一樣,都造成當地民族主義的興起。第三世界的民族主義都強調以本土意識來對抗外來的西方帝國主義,而民族主義的領導者大都是受過西方教育的薰陶,在印尼亦是如此。印尼人早在1825年至1830年就曾發動對抗荷蘭人的戰爭,當戰爭被荷蘭人敉平之後,荷蘭總督為了挽救財政危機,在爪哇實施強迫栽培制度,例如規定爪哇人必須以三分之一的土地種植荷蘭人指定的作物(咖啡、甘蔗、茶等經濟作物),這個高壓的剝削制度,再度引發印尼人對荷蘭帝國主義的不滿。[5]
        荷蘭人於1900年實施「荷蘭道德政策」(the Dutch ethical policy),加速印尼當代民族主義的發展。這個政策並不是一個高壓政策,而是擴充殖民政府的行政部門,引進更多的印尼知識份子。有些學者認為印尼的知識份子受到荷蘭人的訓練,反而引發民族的尊嚴及認同,於是領導民族主義運動,[6]蘇卡諾就是這一類型的民族主義份子。
蘇卡諾(Bung Sukarno)在19277月與笈多醫生(Dr.Tjipto Mangankusumo)成立「印尼國民黨」(Partai Nasional IndonesiaPNI),號召印尼人團結合作,發起愛國運動,以爭取印尼的獨立。由於印尼國民黨反抗荷蘭人,而且發展日漸壯大,荷蘭殖民政府開始逮捕印尼國民黨的領導人物,蘇卡諾曾二度被捕入獄;[7]印尼的民族主義運動雖受到挫折,但並未中止。印尼各政黨為了團結於1936年組成「印尼政治聯盟」,並在193912月召集九十個團體,召開人民代表大會。此次大會通過多項政治目標,包括設立常務機構,訂定印尼國旗、國歌等,為印尼日後的獨立奠下良好的基礎。

二、蘇卡諾領導獨立及建國1945-1965
        日本人在二次大戰期間,於19423月入侵爪哇,荷蘭殖民政府並未具體反抗,就無條件投降,日軍隨即佔領全部印尼。日本為迅速控制印尼,就釋放蘇卡諾;蘇卡諾與其好友哈達(Mohammed Hatta)就開始與日本人合作,表面上是取得日本人的信任,實際上仍然從事印尼民族獨立運動。[8]
蘇卡諾與哈達在日本戰敗後的第三天(1945817日),就代表印尼人民向世界發表獨立宣言。這篇重要的獨立宣言,實際上就是確立蘇卡諾所提倡的建國五原則(Pancasila):(1)信仰上帝宗教自由(believe in God),以星星(star)代表;(2)人道主義(humanism),以手鍊(chain)代表;(3)民族主義(nationalism),以樹(the Banyan tree)代表;(4)民主(democracy),以牛頭(Buffalo)代表及(5)社會公正(social justice),以米及棉花(the rice and cotton)代表。
        蘇卡諾等人隨即在19459月初組織一個臨時內閣政府,以賈里爾(Sultan Sjahrir)為總理,蘇卡諾及哈達分別擔任總統及副總統。[9]可是荷蘭人於1946年初返回印尼,隨即與新政府發生衝突。荷蘭人認為仍擁有統治權,並認為蘇卡諾政府只是日本人扶植的傀儡政權,並不能代表真正的印尼人民;剛獨立的新政府則認為荷蘭與日本均先後被打敗,已離開印尼,現在應該是印尼人當政之時。
        雙方理念不合,隨即爆發戰爭。19467月,印尼政府遭遇一次不成功的叛變;在英國的協調斡旋之下,印尼及荷蘭雙方在當年的11月簽署「林嘉雅蒂協定」(Linggajadti Agreement)。依此協定,荷蘭承認賈里爾政府的事實存在(de facto),但賈里爾的內閣政府也同意繼續與荷蘭政府談判,以建立一個主權獨立的印尼聯邦政府。印尼民族主義份子不滿意這個協定,賈里爾於是在19476月被迫下台。一個月之後,荷蘭人就對印尼展開第一次的武裝行動。荷蘭人這次行動引發聯合國安理會的注意,並派一個代表團到印尼,要求雙方停火,並在19481月簽署「瑞宛雷協定」(the Renville Agreement)。印尼在此協定中對荷蘭又做出一些讓步,剛上任不久的賈里夫汀(Amir Sjarifuddin)總理再度被迫下台,由哈達組織新的內閣政府。
        哈達新政府仍無法解決印尼日益嚴重的經濟及社會問題,荷蘭人於是決心將印尼收回,在194812月發動第二次武裝行動。荷蘭人不僅佔據印尼政府的臨時首都日惹(Jogjakarta),並逮捕蘇卡諾及哈達。這次事件引發全世界的注意,印度總理尼赫魯(Pandit Nehru)立刻召集一個亞洲及非洲的國際會議,以表達抗議;美國在國際輿論之下,同情印尼的愛國運動份子,對荷蘭施加壓力。[10]最後,荷蘭及印尼在19498月至11月在荷蘭海格舉行圓桌會議,並達成協議,荷蘭人將所管轄的十五個州完全交給印尼組成「印尼聯邦共和國」(The Republic of the United States of Indonesia),荷蘭於同年1227日完全自印尼撤軍,印尼從此完全真正的獨立。
        印尼新政府成立後,蘇卡諾及哈達才真正成為印尼的總統及副總統,蘇卡諾後來統治印尼15年,可分為二個階段。第一個階段是代議的民主時期(Representative democracy),自1950年到1959年;第二階段稱為指導式的民主時期(Guided democracy),自1960年到1965年。

() 代議民主政治(1950-1959
蘇卡諾重新掌握政權後,隨即於19508月將原來的聯邦共和體制改為統一共和體制,仍然由其擔任總統。蘇卡諾領導的新政府,在此一時期有以下二大特色:(1)組織一個代表印尼人民的內閣政府;(2)開放所有的政黨活動,過去在荷蘭統治時期的政黨於是合法化。
就組織新政府而論,蘇卡諾在1950年以總統命令頒佈「印度尼西亞共和國臨時憲法」,根據此臨時憲法,蘇卡諾成立一個由多黨派代表的內閣政府。內閣官員不僅具有多黨派的特色,還包含各地區的地方領袖。印尼雖是以印尼語為唯一官方語言的國家,但各地區之間卻有區域情節。例如,爪哇人在荷蘭人統治期間,就以地理之便而與中央政府建立良好關係,爪哇人的經濟與教育水準又高於其他島嶼的人;因此,爪哇人較輕視離島的印尼人。在離島的印尼人當然也不滿意爪哇人的「排外心態」,他們認為爪哇人長期享受國家的大部分資源,對爪哇人的統治心態亦不甚滿意。[11]因此蘇卡諾政府的重要官員,不僅包括爪哇人(蘇卡諾就是爪哇人),還包括非爪哇人(例如副總統哈達是蘇門答臘人)。
根據臨時憲法,蘇卡諾組織一個臨時國會(Provisional Assembly)。這個國會的組成是根據西方民主的理念,其成員代表包括印尼各黨派代表,各社會團體代表,及各地區的代表。印尼在荷蘭人統治期間,並沒有機會參與政治,更無經驗體會民主的代議政治,蘇卡諾的印尼新政府給予印尼人民實際參與政治的機會,對印尼人民而言是一個大的轉變。
就政黨開放而言,過去印尼人被限制參加政治活動,蘇卡諾主政後就致力於開放政黨,讓印尼人民參加其所喜愛的政黨,印尼的政黨就有如雨後春筍般的蓬勃發展,這就是所謂的「政黨自由發展時期」。在這一時期,印尼共三十個政黨,大致可分為三類。第一類是屬於宗教性的政黨,例如馬斯友美黨(the Masjumi party),主張建立一個完全以回教為教義的國家,反對蘇卡諾提出的「建國五大原則」,提倡引進外資以發展印尼經濟。第二類是民族主義政黨,以印尼國民黨(PNI)為代表,以蘇卡諾及哈達為領袖,主張以「五大原則」為立國基礎,提倡限制私人資本,保護民族工業及商業,並要把私人企業逐漸國營化。第三類政黨是馬克斯主義或社會主義的政黨,以印尼共產黨(Partai Komunis Indonesia, PKI)及印尼社會黨(Partai Sosiaeis Indonesia, PSI)為代表。他們的意識型態都非常濃厚,主張以馬克斯及列寧學說為領導原則,強調經濟改革政策及社會主義的民主,以實現社會主義路線。
政黨開放固然提供印尼人民參政的機會,但是卻帶來對領導中心的衝擊,因為蘇卡諾所領導的政黨(PNI),並沒有在政府及國會中佔有絕對的優勢。蘇卡諾政府為推行代議政治,使其制度化,在195341日頒佈選舉法,於是印尼政府在1955年舉行第一次的全國選舉。這次的選舉有將近三十個政黨參與,雖然展現多黨參與的民主政治,但選舉的結果卻使得印尼的政治出現分裂。在國會的257席次中,蘇卡諾領導的印尼國民黨與馬斯友美黨各得到57席,印尼神學會(Nahdatul Ulama Nuslim)得到45席,[12]印尼共產黨得到39席,其餘各黨共得到59席。各政黨得票情形可由圖表一顯示。



圖表一 印尼1955年國會選舉各政黨得票情形


印尼國民黨(PNI
馬斯友美黨(the Masjumi Party
印尼神學會(Nahdatul Ulama
印尼共產黨(PKI
總計
席次
57
57
45
39
59
257
比例
22.2%
22.2%
17.5%
15.1%
23.0%
100%
資料來源:John F. Cady, The History of Post-War Southeast Asia (Athens, Ohio: Ohio University Press, 1980), p.251;陳水逢,頁240

1955年大選之後,印尼的政治發生三項重大的變化,並形成三股重要勢力,使得蘇卡諾總統改變領導作風。第一個變化就是印尼共產黨(PKI)勢力的茁壯及蓬勃發展。印尼共產黨於19205月創立,在二次大戰前曾發動農民大暴動,以民族主義對抗荷蘭的統治,後來被荷蘭人平息。二次大戰之後,於19488月宣佈改變路線,被印尼政府合法化。荷蘭於19509月撤退之後,印尼共產黨在首領艾迪(D.N. Aidit)的領導下再度公開活動。這次受到蘇卡諾的默許,印尼共產黨以極為驚人的速度迅速發展。根據統計,印尼共產黨在1953年時就已擴展為三十萬人,1954年時增加為五十萬人,1956年時增加為一百萬人,1965年時,更達到三百萬人。[13]印尼共產黨不僅控制印尼全國工會組織,更將其影響力伸入到各地區的基層組織。雖然,印尼共產黨是無神論者,在回教化很深的印尼應該是格格不入的,但受到蘇卡諾的暗中支持,[14]印尼共產黨遂深入民間各階層,後來並成為蘇卡諾政權的重要支柱。
第二個重要現象是印尼軍人勢力的纂起。蘇卡諾本身並不是軍人出身,可是正如同其他的第三世界國家一樣,軍人是發展中國家一個不可缺少的力量。1955年大選之後,印尼軍方眼見共黨勢力迅速成長,而國內又有一些政爭,印尼軍方開始警覺到自己勢力受到動搖。在19568月及11月,及在19573月,印尼曾發生多次叛亂,蘇卡諾總統遂在19574月宣佈戒嚴,軍方的勢力才正式受到重視。軍方不僅名正言順控制全國,也趁機擴張勢力;各省及地方的行政職務若有空缺,軍方都立刻填補自己的人。[15]印尼軍人過去甚少進入公務行政體系,自19574月以後,軍人開始進入印尼的官僚體系,包括中央政府及地方政府,甚至進入立法機構的國會。軍方和印尼共產黨一樣,就成為蘇卡諾政府的重要支柱。
蘇卡諾政府的第三個重要支柱,就是他所領導的官僚體系。在大選之後,印尼的經濟逐漸惡化,通貨膨漲非常嚴重,失業者增加。對於如何挽回經濟,蘇卡諾卡諾出現內訌。首先,蘇卡諾與其好友哈達因觀念不合而起衝突;哈達認為解決經濟危機應保護外人的投資與企業,在外交上保持不結盟政策,並要重新組織行政體系。哈達的務實與革新作風,與蘇卡諾個人英雄式的作風格格不入,哈達最後被迫於195612月辭職。蘇卡諾的另一個政敵就是馬斯友美黨及印尼神學會,這二個黨在國會中擁有102席次(40%)1955年大選之後,馬斯友美黨的領袖納瑟(Mohammad Natsir)進入政府,可是哈達離開政府之後,納瑟及其黨員也於19571月離開蘇卡諾政府。從此,印尼政府就逐漸成為一個以蘇卡諾為中心的官僚體制。
蘇卡諾在政敵先後離開其政府之後,他在1957221日發表演講,首度提到「指導式民主」(Guided democracy)的理念,並準備組成一個包含各黨派共同合作(gotong-rojong)的新內閣政府。[16]這個新內閣包含共產黨(PKI)份子,引發軍方及馬斯友美黨的反對,蘇卡諾政府內部的政爭繼續延續,激發蘇卡諾總統欲鞏固其領導地位的決心。1958年初,印尼又爆發內戰,蘇卡諾為穩定政局,於是在195975日頒佈行政命令,恢復19458月獨立時所宣佈的憲法,這部1945年憲法賦予總統很大的行政權及立法權。蘇卡諾總統隨即在19598月正式宣佈新的政治體制,並公佈新政府的三大目標:(1)供應食物及衣服給印尼百姓,(2)恢復國家內部安全,及(3)對抗荷蘭帝國主義,因荷蘭尚未將西伊里安(West Irian),即現在的巴布亞(Papua),歸還印尼。[17]

()指導式民主(1960-1965
蘇卡諾於19601月再度頒發行政命令,以解決國內的政治經濟問題為由,下令解散國會及政黨,並於3月另組一個新的國會,開啟第二階段的統治。這個新的國會起初包含261名議員,其中130名來自舊的政黨代表,其餘的131名由蘇卡諾總統自社會各個不同的功能團體遴選。國會議員席次後來增加至609名,蘇卡諾稱之為「人民國會」(People’s Congress),成員代表來自不同的功能團體,包括軍人、學者、農民、工人、回教徒、婦女、青年、記等。從此,蘇卡諾幾乎完全控制政府與國會,這就是所謂的「指導式民主」,原來經由民主選舉產生的代議政治自舞台消失,取而代之的是以蘇卡諾為領導中心的威權政府,再加上前面所述的印尼共產黨及軍方勢力,共同構成蘇卡諾政權的三大支柱。[18]
蘇卡諾第二階段的領導,以三大政策為中心:(1)解決惡化的經濟問題,(2)對抗帝國主義,及(3)維護國內的安定與安全。可是這三大政策都未成功,最後終於導致蘇卡諾的下台。首先就國內惡化的經濟問題而言,自從荷蘭人撤離印尼後,印尼的經濟就每況愈下。最嚴重的就是蘇卡諾沒有妥善接收荷蘭人遺留下來的企業,荷蘭人原來在印尼擁有龐大的企業及資產,他們的離去,幾乎造成所有的國營企業的癱瘓,全國貿易量及生產量驟減,損失超過二十億美金,[19]對印尼的經濟發展造成重大衝擊。由於印尼經濟建設人才缺乏,荷蘭人離開之後(在1957年至1961年期間,大約有六萬荷蘭人離開印尼),印尼的總體經濟就持續惡化,包括通貨膨脹嚴重,導致物價指數在1958年時上升20%-40%,到1961年時更上升50%-100%;以稻米為主要食物的印尼,在1955年到1958年間,居然進口稻米增加五倍,損失近五分之一的外匯存底。[20]印尼政府在外匯短缺的情況下,只好向美國、蘇俄及日本借貸,[21]以支付國內的開銷,甚至包括公務人員的薪金。印尼的經濟衰退成為蘇卡諾「指導式民主」的一個重大包袱。
其次,就對抗帝國主義而言,這是一個很有爭議性的外交政策。蘇卡諾的意識形態很明顯的是要聯合共產國家及第三世界國家,共同對抗西方的帝國主義(以荷蘭為主)。荷蘭與印尼於1949年簽署協定時,荷蘭並未將西伊里安(巴布亞)交還給印尼,因為荷蘭人認為西伊里安並不是印尼的領土,其島上的人民種族及文化都與印尼人不同。[22]蘇卡諾當然不能容忍荷蘭人仍繼續佔領西伊里安,因此要求荷蘭無條件交還給印尼政府。印尼並將此事件帶到聯合國大會,爭取第三世界國家的支持,最重要的是得到蘇聯的支持。經過美國的介入後,荷蘭於1962818日將西伊里安交給聯合國主持的過渡政府,聯合國再於196351日將西伊里安的統治權交給印尼政府。[23]
蘇卡諾在得到西伊里安之後,就將箭頭指向英國控制的馬來亞。這個事件的主要原因是,英國於1963年將新加坡、馬來亞、沙巴、及砂撈越組成「馬來西亞聯邦」,蘇卡諾唯恐英國的勢力再度深入馬來西亞,危害到印尼的安全。蘇卡諾於是在1963年初,宣佈他的「對抗馬來西亞」(Crush Malaysia)政策。[24]印尼宣佈與馬來西亞斷絕雙邊各種關係,並且在馬來西亞的砂撈越領空進行軍事偵察,引發軍事的緊張。事實上,蘇卡諾的「對抗馬來西亞」政策還有國內的因素,因為蘇卡諾要轉移國內經濟困境的目標,同時藉國際問題提高其個人聲望,及團結印尼人的民族主義及反帝國主義情操。
最後,蘇卡諾的「指導式民主」政府最大的難題就是國內的政爭,特別是印尼軍方和印尼共產黨的競爭。這兩大勢力是蘇卡諾政權的支柱,卻也成為蘇卡諾政權的致命傷。印尼軍方掌控武裝部隊,而印尼共產黨則掌握民間的社團及組織。在「對抗馬來西亞」期間,蘇卡諾與印尼共產黨的關係更加密切,印尼共黨頭子艾迪(D.N. Aidit)又受中共的支持,因此蘇卡諾與中共組成「雅加達-北京軸心」(Djakarta-Beijing Axis)的外交聯盟。軍方對艾迪就更加猜忌。在1965年初,印尼傳出蘇卡諾身體欠佳的消息,軍方擔心印尼共產黨會繼承政權,於是密謀對付共產黨。印尼共產黨在得知此訊息後,就採取主動先發制人,於1965930日將七位陸軍將領在其住宅內殺害,[25]這就是有名的「九三十」政變。之後,印尼軍方在蘇哈托將軍(Suharto)的帶領下,[26]展開反擊,將傾向共黨的軍官予以逮捕或殺害。
「九三十」政變發生之後,蘇卡諾的態度曖昧,並未公開譴責印尼共產黨,導致印尼軍方及人民對蘇卡諾的不滿。蘇哈托將軍則繼續追剿印尼共產黨徒,印尼全國各地尤其是在印尼共產黨的大本營爪哇的中部及東部,展開屠殺共黨份子的行動,許多被認為是與北京有關的華僑都遭到殺害。[27]印尼共黨頭子艾迪於當年的1122日被尋獲而遭槍殺,印尼共產黨及其外圍組織隨即在19662月被印尼政府全面查禁,中止所有的活動。
蘇卡諾在1966年初仍欲組織新內閣政府,以恢復其統治地位,他在當年224日任命一百位新閣員,組織新政府。由於內閣閣員包含多位印尼共產黨的同情份子,受到印尼軍方及知識份子的反對,經過二個星期的對峙,蘇卡諾同意將總統領導權讓給蘇哈托,並取消新政府組織。新的「臨時人民議會」於19666月組成(共120名),完全排除共黨份子;這個議會同時取消蘇卡諾終身總統的頭銜,並認可蘇哈托統治權的地位。蘇哈托隨即於7月初組織新的內閣政府,並兼任國防部長及安全部長。「臨時人民議會」於19673月開會時,正式選舉蘇哈托為代理總統,同時也取消蘇卡諾的政治權力及活動。從此,蘇卡諾政府畫上休止符,蘇哈托王朝正式開始。

三、蘇哈托的軍事威權政府(1966-1998
        1965930日政變後,蘇哈托就開始掌握印尼政權,直到19985月下台為止。蘇哈托成為印尼總統之後,提出「新秩序」(New Order)的口號,因此他的政府就被稱為「新秩序政府」;蘇哈托政府以軍人為班底,又實施威權統治,因此蘇哈托的「新秩序政府」,又被稱之為軍事威權政府
在這三十多年期間,蘇哈托的統治方式有三種:一為鎮壓(coercion):蘇哈托總統透過軍隊及官僚體系對異議份子及反對勢力嚴格控制,包括印尼共黨份子及其他政黨反對勢力(如回教政黨、學生及知識份子)。第二種方式為合法正當性的運用(legitimation),自1971年起,印尼即定期舉行全國性的國會普選,再由國會選舉總統及副總統,因而建立蘇哈托政權的合法性。透過這個建立合法性的過程,蘇哈托就控制政府官僚體系、軍隊、國會、及他所創辦的高卡爾(Golongan KaryaGolkar)。[28]這四大勢力再加上蘇哈托政府所控制的經濟體系,就成為蘇哈托政權的五大支柱。蘇哈托統治的第三種方式是選拔策略(cooptation),蘇哈托透過各種方式從企業界、學術界等,選拔一些忠心及優秀份子進入政府官僚體系,使得蘇哈托政權得以鞏固。
        藉由這三種統治方式所建立的政治哲學,蘇哈托在印尼培植五種勢力,構成其王朝的基礎。這五種勢力是軍隊、政黨、官僚體系(政府)、國會,及經濟。這五種勢力是具有階層性的,即蘇哈托控制軍隊,軍隊控制政黨,軍隊及「高卡爾」控制政府,軍隊控制國會,及國家控制的經濟。[29]這種階層式的統治體系可由圖形一顯示。美國學者傑克森(Karl Jackson),亦認為蘇哈托統治下的印尼,是一種以總統及其信親為中心的官僚式的政體,只有在這個體系之內的人才有機會享受國家的資源。[30]簡言之,蘇哈托王朝是以其個人為最高領導,而軍隊則成為其政權的主要力量,再透過軍隊進入到其他的機構。[31]因此,蘇哈托王朝可以說是由軍人所控制的政權。[32]本節將就這五大勢力來分析蘇哈托王朝。

圖形一 蘇哈托的統治體系
 



                               蘇哈托
 


                                軍隊
 


                               高卡爾
 


                                政府
 


                                國會
 


人民經濟
資料來源:作者自繪。

(一) 蘇哈托總統控制的軍隊

印尼軍隊對印尼政府與政治的重要性,並非從蘇哈托總統開始,在蘇卡諾總統時期,軍隊已成為印尼政府的一個重要支柱。蘇卡諾於19574月宣佈戒嚴後,軍隊即開始正式介入印尼的政治。印尼國會並1960年時就批准印尼軍隊擁有平民的任務;蘇卡諾總統在1962年時也曾以行政命令發佈,表明軍隊將參加政府部門有關發展建設的工作。[33]印尼前陸軍將領蘇柯瓦第將軍(General S. Sokowati)亦曾於1963年時公開表示;印尼的陸軍有二個任務,一個是國防及國家安全,另一個是平民任務,即參與市民的工作及建設。[34]印尼軍人的雙重功能就是所謂的「對方式」主義(doctrine of dwi-fungsi),即軍人不僅在國防安全有責任,也可以在政府其他部門中擔任非軍人的職務。[35]
蘇哈托就任總統之後,軍隊的雙重功能就更明顯,他於1967年被選為代理總統之後,就向臨時人民國會公開表示:「印尼武裝部隊不僅是一個功能性團體,也有責任及義務參與決定國家及政府的運作。[36]」蘇哈托又於1969年對國會發表演講,再度重申這種理念。[37]在蘇哈托就任期間,都一直秉持著這種理念,黎多教授(Professor Liddle)甚至指出,在蘇哈托的領導中心有二種層次,第一層次包括蘇哈托及其親信組成的高級將領,第二層次仍是由軍人轉任的政府高級官員、民間企業及團體領導精英。[38]由此可見軍隊對蘇哈托政權的重要性。
蘇哈托的軍人政權在剛開始建立時,有二個步驟,一個是剷除印尼共產黨有關係的將領及政府官員,另一個是任命親蘇哈托的將領掌控軍隊及政府。在「九三十」共黨叛變之後,蘇哈托被任命為印尼陸軍總司令,立刻在軍隊及社會帶動一股反共產黨的運動。在社會上,展開屠殺及逮捕共產黨的行動;在軍隊裡,蘇哈托立刻換掉親共產黨及親蘇卡諾的重要軍官(據估計約有數千名軍官被捕)[39]以取得掌握軍權的優勢。不過,最重要的關鍵是在19662月下旬,蘇哈托藉著軍隊及學生反對蘇卡諾的勢力,於當年318日下令逮捕十五位蘇卡諾政府的閣員,其中包括當時印尼的外交部長蘇班狄奧(Subandrio)。[40]當蘇哈托於725日親自組閣時,就任命他的二位親信馬立克(Adam Malik)及哈門庫部諾(Sultan Hameng Kubuwono),分別擔任最重要的外交部長及經濟部長。從此,蘇卡諾的勢力完全瓦解,而蘇哈托的權力則開始建立。
蘇哈托清除清異己份子之後,就在軍隊中安排自己的勢力,包括幾位重要的幹部,例如威波渥上校(Colonel Sarwo Edhy Wibowo)、莫丹尼上校(Benny Murdani)、[41]蘇多莫上校(Sudomo及莫托波上校(Ali Murtopo)。其中威波渥上校被任命組織一個特別部隊的陸軍指揮團(簡稱RPKAD)。[42]在威波渥上校的指揮帶領之下,RPKAD在往後的一年內擔任平定社會的工作,使得蘇哈托得以在民間贏得聲望。此外,陸軍出身的蘇哈托總統,為擴大對海軍及空軍的控制,任命其親信納雅汀將軍(General Rusmin Nuryadin)擔任空軍總司令,又任命另一個重要將領蘇密托將軍(General Sumitro)為國防部長,負責武裝部隊的行政管理。這幾位重要將領的替換,奠下蘇哈托政權的基礎,從此蘇哈托再將軍隊勢力延伸到政黨、國會、政府、及經濟體系。

(二) 軍隊控制的「高卡爾」

蘇哈托掌握軍權後,在19717月舉行全國選舉,以取得政權的合法性。在選舉前,蘇哈托就利用軍隊的力量而組成「高卡爾」(Golkar)。「高卡爾」是一個功能性的團體,整合各行各業的代表而組成,因此也可解釋為「從業集團」(functional groups)。因此,「高卡爾」是一個由蘇哈托總統透過武裝部隊(ABRI)[43]再控制整個印尼社會的一個政治組織。
在蘇哈托統治時期,印尼軍方對「高卡爾」的控制,主要是透過三種方式,一為組織的控制,二為人事的控制,三為競選時的豐富行政資源。就政黨的組織而言,「高卡爾」不僅有全國性的中央黨部,在各省及各地區也都設立支部。此外,「高卡爾」在政府官僚體系及國會機構也都設有黨的機構,因此當時印尼公務人員及國會議員,參加「高卡爾」的比例很高。「高卡爾」是在1971年選舉前才開始逐漸擴大,後來再涵蓋到全國近三百個社會階層的團體。一般而言,「高卡爾」的構成團體可分為三大類。[44]第一類是「印尼全國勞工協會」,這是「高卡爾」的核心組織,受到印尼陸軍的全力支持,領導人大都是由軍方將領擔任。第二類是「內政部公務人員協會」,包含全國各省公務人員協會,當時印尼的內政部長大多數都是由軍人擔任,印尼的公務人員大都必須參加「高卡爾」,否則即有被解僱或裁薪的危險。第三類則為全國性的各種社團,例如青年團體、警察團體、記者團體、體育團體、教師團體等。這一類團體的民間性就比較濃厚,但軍方在背後的控制仍有相當大的影響力。
其次,至於「高卡爾」的人事,印尼軍方更是具有絕對的影響力,「高卡爾」在成立之初,就是由軍人負責,從中央到地方的負責人及重要幹部,都是由軍人轉任。儘管蘇哈托總統在1993年時首度將黨主席交給文人來負責(即當時的新聞局長哈莫克,Harmoko),但「高卡爾」在全國各地方重要幹部及人事,仍是由軍方掌控。[45]根據一項統計,「高卡爾」幹部在1993年的選舉中,在27個省委主席中,有21個是出自軍隊(大都是退休轉任),比前一任期(1988-1993)還要多出二位。[46]軍人在「高卡爾」幹部中佔有如此高的比例,其深厚的影響力不言可喻。
最後,在蘇哈托主政時期,「高卡爾」每次都能獲得選舉勝利,除了其龐大的組織外,還有政府行政部門的豐富資源。當時印尼僅有三個政黨,「高卡爾」比其他二個反對黨享有更多優厚的資源,包括媒體的報導、行政單位的支持、軍方的動員,及政府的補助等。[47]印尼一份中立的英文報紙,曾對印尼1982年的國會選舉做過如下評論:「當選舉在首都及其他地區開始進行時,政府內閣部長及高級官員就開始忙碌的在各地區推展一系列的開發計劃、、甚至包括對偏遠地區的村落提供電力、水力、蓋新房子等,這些都是從政府而來的禮物」。[48]選舉是「高卡爾」贏得合法性的唯一途徑,如此蘇哈托王朝及其軍人政權才得以建立,因此,軍方及政府部門當然救資助「高卡爾」贏得選舉。[49]

(三) 軍方控制的官僚體系

蘇哈托於19673月正式組閣時,濃厚的軍人內閣始終是蘇哈托王朝的最大特色;當時有五分之一的政府高級官員擁有軍人的頭銜(在651位的高級官員中,有147位是軍人)[50]1968年時,在印尼的25位省長中,有17位是現役軍人,在爪哇地區100個行政區的首長中,有55位也是現役軍官,[51]這個比例已經超過二分之一。印尼政府在1971年出版的「雅加達政府機構高級官員錄」中,在登錄的148位高級官員中,有62位是現役軍人,佔總數的41.8%[52]由此可見軍人在官僚體系的影響力。
1980年代期間,儘管印尼的政治及社會情勢已經相當穩定,軍人在蘇哈托總統的官僚體系,所佔的比例雖然略為下降,但是仍然擁有相當重要的角色。例如蘇哈托總統在1981年的內閣,在37位部長中,有14位是出自軍方,比例為37.8%;但是在各部會的秘書長、局長及總監這個層次,有將近二分之一的職位(106位中,有52位)是由具有軍人背景的人士擔任。[53]在地方政府的官僚體系,亦是如此;以1995年的27位省長為例,軍方仍然佔有過半數(14位);此外,各省議會的議長大都由各省軍管區司令官擔任,副議長才由省長兼任,由此可見軍方在各省的影響力。[54]
蘇哈托總統在1990年代持續減少軍人在內閣的比例,例如在19933月的內閣,軍方出身的部長席次降為9位,比例降低到只有22.5%。如果詳細方析,在這九位軍人背景的部長中,只有五位是真正來自軍方,其餘的四位早已進入文官體系。這幾位「純」軍人的部長,當然都被任命為幾個重要的部長,如蘇拉雅將軍(Edi Sudradjat)擔任國防及安全部長,蘇達門將軍(Soesilo Soedarman)擔任政治安全事務的協調部長,而邁門特將軍(Yogie Soewardi Memet)被任命為內政部長。國家情報局長則依傳統都是由軍人擔任。儘管如此,蘇哈托軍人政權的本質卻仍未改變,因為蘇哈托總統的最主要助手-副總統全都是來自軍方。即使在1993年的總統及副總統選舉,蘇哈托仍提名印尼武裝部隊統帥蘇提斯諾將軍(General Try Sutrisno)為副總統。此外,印尼政府最重要的四個軍人職位(印尼武裝部隊統帥、陸軍總司令,國家及安全部長、及國家情報局局長),都是由蘇哈托總統親信擔任。由此可見,蘇哈托藉由軍人控制政府官僚體系。

(四) 軍人及「高卡爾」控制的國會

蘇哈托取得軍權、黨權及政權的領導優勢後,就欲在國會取得合法的領導地位。因此,自19715月舉行第一次全國普選後,以後每隔五年舉行一次,即1977年、[55]1982年、1987年、1992年及1997年。這幾次的選舉,每次都是由「高卡爾」獲得60%以上的選票,歷屆各政黨得票率及席次,可由圖表二顯示。國會選舉之後的隔年3月,再選舉總統及副總統,蘇哈托每次都理所當然的當選總統,而每屆的副總統人選則有所不同。
圖表二所指印尼國會的選舉,其實是指『人民立法會議』(DPR)的選舉,[56]這就是印尼的國會:印尼總統及其內閣即向DPR負責。在1971年至1982年期間的選舉,每次都選出360DPR議員,但DPR的席次在這時期共有460名,另外的100是由總統蘇哈托遴選及任命產生。19875月及19925月的選舉,DPR議員席次增加為400名,另外仍有100名是由總統任命產生,因此當時DPR500名議員。19975月選舉時,DPR席次增加為550名,其中的475名是選舉產生,另外的75名是軍方任命產生。
印尼的國會還有另一個機構,稱為「人民協商會議」(MPR)MPR的議員每五年集會一次,選舉總統及副總統,並負責制定國家的基本政策。MPR議員有二個來源:一為DPR的議員(DPR的議員自動成為MPR的議員),另一為總統依照各政黨得票率,從各政黨及各從業團體遴選任命產生。在19883月以前,MPR共有920名議員,其中460名為DPR議員,另外的460名為遴選任命產生。自19883月至19983月,MPR的席次增加為1,000名,其中的500名為DPR議員,另外的500名為蘇哈托總統所遴選任命產生。
DPRMPR議員產生的方式,就可明白蘇哈托總統對國會擁有相當大的控制權,武裝部隊及「高卡爾」就是蘇哈托勢力的代表。以1973年召集的920MPR議員為例,其中的460名是DPR議員,在被總統任命的100DPR議員中有將近70位是來自軍方及「高卡爾」。另外被任命的460MPR議員,其中有337位是來自武裝部隊,另外的123位才是蘇哈托總統依各政黨比例而任命產生。[57]1973年的MPR議員結構,可由圖表三顯示。


圖表二 印尼歷屆國會(DPR)選舉各政黨得票率及席次,1971-1999
1971
1977
1982
1987
1992
1997
1999

得票率
 
得票率
 
得票率
 
得票率
 
得票率
 
得票率
 
得票率
 
高卡爾黨
63
236
62
225
64
230
73
299
68
281
74.5
352
22.4
120
印尼神學會
16.6
60












馬斯有美黨
6.38
23
印尼國民黨
5.55
20
聯合發展黨


29
105
28
101
16
61
17
63
22.5
109
10.7
58
印尼民主黨


8
30
8
29
11
40
15
56
3
14
33.7
153
其他黨
5.83
21
0
0
0
0
0
0
0
0
0
75
---
169
共計
100
360
100
360
100
360
100
400
100
400
100
550
100%
500
資料來源Cady, op.cil., pp.635-636; 陳水逢 240; Neher, op.cit., pp.50-51; Gordon R. Hein, “Indonesia in 1982: Electoral Victory and Economic Adjustment For The New Order,” Asian Survey, Vol.XXIII, No.2, February 1983, pp.178-190.
1.聯合發展黨Development Unity Party的印尼文是PPP (Partai Presatuan Pemban gunan)
2.印尼民主黨是由英文Indonesian Democratic Party翻譯而來在印尼文的簡稱是PDI (Partai
Demokrasi Indonesia)。在19996月的選舉PDI的領袖梅嘉瓦蒂(Megawati Sukarnoputri)
將其改名為民主奮鬥黨。在19996月的選舉,「其他黨」包括全國覺醒黨(51),全國付託黨(35)等,及總統任命的軍方代表(38)
3.1997年的DPR共有550席,其中的475席是選舉產生,另外的75席是總統任命軍方代表
擔任。


圖表三  1973MPR議員結構圖


DPR
武裝部隊
政黨比例
共計

高卡爾
其他黨
武裝部隊
0
0

選舉產生
236
124
0

任命產生
25
0
75
337
123

小計
261
124
175
337
123

共計
460
460
920

資料來源:陳水逢,頁246-248,及作者整理。
註:在DPR460名中,屬於「高卡爾」的共計261(其中25名為總統指派),其他黨派的共
124(都是由選舉產生),而武裝部隊出生的75DPR議員全部是由總統指派產生。

(五) 國家控制的經濟體系

蘇哈托總統在控制軍權、黨權、政權,與立法權之後,已形同威權政體至高無上的領袖,就將其勢力延伸到經濟體系。印尼國家所控制的經濟體系有三大特點:一為國家壟斷經營的貿易及企業,二為靠著個人政治關係而建立的家族及私人企業,三為國家機構控制法律及政策的制定,以調節及改變經濟經營的型態及稅收的分配。[58]
        首先,就國家所壟斷及控制的企業及貿易而言,這些大都是荷蘭人被迫離開印尼時,被迫移交給印尼政府。因此,印尼今天多國營企業,如石油、糖業、咖啡業、橡膠業、紡織業、銀行等,大都是荷蘭人所留下的基礎。所不同的是,在荷蘭人統治時期,這些大型企業並不完全是公營的;但自從移交給印尼政府之後,這些企業大多數都變為國營,後來就成為蘇哈托政權的經濟據點。印尼的國營企業亦有二大特點:一為軍方及蘇哈托親信的介入,另一為貪污、腐化、沒有效率。這二大特點使得印尼的國營企業每況愈下,不僅沒有替印尼帶來財富,反而成為印尼所有納稅人的負擔。
        國營企業中最具代表性的就是「印尼國家石油公司」(Pertamina)[59]這是一個由印尼軍方所把持的國營石油公司。隨著印尼石油產量的增加(在1967年時,每天生產51萬桶,1972年時,每日生產量增加為108萬桶,在1990年代時已可每日生產已超過300萬桶的石油),及石油價格的升高,Pertamina所帶來的財富也與日俱增。可是這個成為軍方最大財富的「印尼國家石油公司」,卻是一個最腐化、最沒有效率的國營企業。Pertamina在蘇哈托統治的三十年其間,其所經營的附屬企業(如醫院、學校、航空公司、交通公司、旅遊事業等)亦非常龐大;可是Pertamina卻不受國會的監督,會計及財務也不受行政部門調查,僅向總統負責,因而被形容為「國中之國」。[60]
        「印尼國家石油公司」是於1968年成立,當時是由二家石油公司合併而組成的,其中一家是帕米納(Permina),其負責人是陸軍出身的蘇托渥將軍(Ibnu Sutowo);他在196510月政變期間倒向蘇哈托將軍,因此,蘇哈托總統就任命蘇托渥為「印尼國家石油公司」的總裁。Pertamina成立後,適逢國際能源的開發,各國都大量依賴石油以發展經濟,因此,Pertamina的石油日產量與日俱增,財富也不斷增加。Pertamina的迅速成長還有一個重要關鍵,就是原來印尼有三家大型的石油公司,後來全被合併或裁撤Pertamina成為名符其實的石油獨佔企業。所有外國石油公司都必須要和Pertamina簽約,才能開採印尼的石油;因此,Pertamina就成為軍方及蘇哈托的金庫,後來就成為貪污腐敗的淵藪。
        Pertamina第一次爆發弊案是在19701月,當時蘇哈托總統在輿論的壓迫下,組織一個「四人委員會」調查Pertamina,當年7月公佈Pertamina種種弊端及違法情事。可是,這篇批判性的報告卻被蘇哈托總統所壓住,反而在一場公開的活動中,勉勵Pertamina員工忘掉別人的批評,努力繼續工作。[61]Pertamina1972年底,再度爆發弊端;美國政府及「國際貨幣基金會」發現Pertamina在當年向國外借三億五千萬美金,可是卻未告知印尼政府當局。美國向印尼政府施壓;蘇托渥卻向蘇哈托解釋這筆借貸是Pertamina所必需的,否則Pertamina的財政將有重大危機。蘇哈托總統在外國強力的壓力之下,仍然接受蘇托渥的解釋,並宣稱Pertamina向國外借貸,是政府所批准的。[62]Pertamina的危機並未結束,印尼經濟部長尼提撒托(Widjojo Nitisasto)於19756月向國會(DPR)報告,指出「印尼國家石油公司」的外債已高達二十三億美金,其中的十五億是短期貸款。蘇哈托總統最後終於答應要改組Pertamina,蘇托渥在19763月被撤換,取而代之的是哈堯諾將軍(Piet Haryono)。
        哈堯諾將軍仍是出自陸軍武裝部隊,他上任後就立刻整頓,將Pertamina的重要高級幹部全部撤換,但是Pertamina積習已深,很難重新改頭換面。例如蘇托渥將軍並未受到任何的處罰,他是從「印尼國家石油公司」「退休」,並非「撤職」。蘇托渥離職後,仍然活躍於印尼,他的的企業王國在1990年代已成為印尼最大的企業,不僅擁有四十家以上的公司,蘇托渥將軍甚至被認為是最有錢的印尼人(不包含印尼華僑及外國人)。[63]蘇托渥的發達不僅與其長期在Pertamina的經營有關,最重要的關鍵是他得自蘇哈托總統的信任與照顧。蘇哈托總統雖因蘇托渥而得到軍權、政權及經濟權,但蘇托渥企業勢力的龐大及腐化,卻成為其政權的潛在危機。
        印尼其他的國營企業也有類似的情形,木材業是另一個例子。印尼的熱帶林木是世界少有的,全國各地都有豐富的熱帶森林,因此各個地區的駐地指揮部隊就順理成章的接管當地的木材開採及造紙工廠。[64]軍方另外還控制印尼「國家貿易公司」(Berdikari)及「國營稻米公司」(Bulog)。此外,印尼國家經營的五個銀行也爆發弊案,這五家銀行最大的是「印尼人民銀行」(Bank Rakyat Indonesia),其資產額超過二十二兆印尼幣(約美金一百億元);[65]最小的是「印尼進出口銀行」(Bank Enspor Impor Indonesia),其資產額也超過十二兆印尼幣(約美金五十五億元)。另外的三家銀行分別是「地球資源銀行」(Bank Bumi Daya)、「印尼國家銀行」(Bank Negara Indonesia),及「國家商業銀行」(Bank Dagang Negara)。這五家銀行幾乎壟斷印尼的銀行業,他們的資產額佔印尼所有銀行資產額的60%,可是,這五家銀行在1992年都出現財政赤字。在印尼的一家美商銀行經理甚至說:「這五家國營的銀行其實根本不是銀行,因為他們沒有信用考核制度,也沒有會計制度,他們如同官僚體制之下的一個機構」。[66]
        其次,靠著與蘇哈托的關係而建立的家族企業及個人企業,是蘇哈托時期經濟體系的第二大特色,其中以蘇哈托六個子女所建立的龐大家族企業,最具有代表性。這些家族企業中,最龐大的就是蘇哈托的次子板班(Bambang Suharto)所經營的「比曼塔拉」集團(Bimantara)。「比曼塔拉」集團創立於1982年,可是在十年之後,其資產額已超過二兆二千億印尼幣(約十億美金),所經營的企業多達十五種之多,包括石油、木材、建築、鋼鐵、汽車零件、銀行、電視、廣播等,其所僱用的員工也已超過一萬一千餘人。[67]蘇哈托的幼子呼托莫(Hutomo Suharto)於1984年創辦「呼帕斯」(Humpuss)集團,[68]僅十年的時間,呼托莫的集團也含蓋了十餘種企業,包括石油、糖業、木材、銀行、貿易、航空等,其資產額已超過二兆印尼幣(約美金九億元)。[69]由於蘇哈托家族龐大的企業,他的幾個子女在1990年代,全部都被列入為印尼的前二十名最有錢的人。[70]
        至於其他私人企業因著與蘇哈托的政治關係而發達的也不在少數,其中最具代表性的就是印尼裔的華人林紹良(Liem Sioe Liong, or Sudomo Salim)所創立的「三林企業」(Salim Group)。林紹良出生於福建省,他於1938年隻身到爪哇投靠親戚,並協助其從事手套出口的生意。林紹良在1950年代中期就認識當時的年青將領蘇哈托,並一直與其維持良好的關係。當蘇哈托執政掌權後,林紹良就尤如天助,他的事業由手套擴充到銀行業、旅遊業、麵粉業、紡織業、運輸業等。林紹良的資產在1990年時已有美金十億元以上。另外兩個最大的華人企業分別是Prayogo Pangestu所擁有的「巴里托太平洋集團」(Barito Pacific Group)及Bob Hasan所擁有的企業集團。華人僅佔印尼人口的4%,可是在1990年代,印尼全國納稅最高的前300人,就有247位是華裔的印尼人;[71]在雅加達股票市場上市的162家公司,據估計80%是華人所經營的企業。[72]
        不論是蘇哈托子女的企業或華人所經營的企業,之所以能在短時期內如此蓬勃發展,都有一個共同的要件,就是必需與蘇哈托總統有深厚的親戚關係或主從關係。除此之外,這些企業還有其他企業所沒有的特別待遇,包括政府銀行貸款給予這些企業,並給予補助。例如蘇哈托的幼子呼托莫所經營的煙草公司,在1990年時曾發生財務危機,呼托莫向印尼「中央銀行」(Bank Indonesia)借貸;本來沒有機會得到貸款,後來蘇哈托總統下令要印尼「中央銀行」借款美金三億二千五百萬元(US$325 million)給呼托莫,如此才解決呼托莫的財政危機。[73]此外,蘇哈托次子板班所經營的「比曼塔拉」集團,在1989年時首度獲得核准設立電視台(簡稱為RCTI),這是印尼私人公司所設立的第一個電視台,其他的私人企業則無此權利。蘇哈托幼女希提(Siti Hutami Adyningsih)經營的Primadira Nuswa,於1992年與雅加達市政府簽約,進口一千輛大型巴士。[74]此外,印尼政府在1992年也單獨給予「比曼塔拉」及林紹良的「三林集團」進口一千輛高級禮賓車的執照。[75]這些利益全被蘇哈托家族企業所獨享。
最後,印尼國家所控制的經濟體系,其第三特點就是國家機關透過法律及政策的制訂,得以調節及改變經濟的型態及稅收所得的分配。印尼歷屆的經濟部長及財政部長大都是文人出身,他們想藉著政策以制衡軍方在經濟的掌控,但是軍方的政治影響力卻大於經濟政策的制定,主管經濟事物的技術官僚無法抗衡軍方的政治勢力。[76]例如在1970年代中期,印尼財政部曾推動一系列的金融及財政改革,如所得稅申報、國內石油價格的制定、關稅的合理化政策、財政監督制度等,但這些立意甚佳的制度都因軍方的干預而功敗垂成。[77]
其實,印尼政府內的經濟技術官僚並未實際掌握印尼的經濟,主要的負責人仍是以蘇哈托為領導中心的軍方力量及其親信系統,蘇哈托總統透過國家機關及政府體制對於經濟的控制仍擁有絕對主導權。[78]例如1990年代初期,印尼政府對經濟發展方向有所討論,到底應繼續發展以低廉勞力為主的農業產品(經濟技術官僚所主張),還是應該發展高級精密工業(科技官僚所主張)。後來主張發展高級科技工業獲得青睞,因為蘇哈托的親信哈比比(Habibie)就是屬於這一派,他在蘇哈托總統的支持下,在印尼設立「科技應用評估公司」(BPPT)[79]蘇哈托總統於19933月重組內閣時,有五位內閣部長就是哈比比所推薦,包括經濟協調部長帕維諾(Radius Prawiro),財政部長蘇瑪林(J.B. Sumarlin),貿易部長斯瑞加(Arifin Siregar),印尼中央銀行總裁慕伊(Adrianus Mooy),及人口暨環境部長沙林(Emil Salim)。
這些科技官僚都主張印尼應發展屬於印尼本土的科技工業,不應再依賴西方工業國家,因此這些科技官僚被稱之為印尼「經濟民族主義」的代言人。[80]蘇哈托在19983月再度競選連任選總時,首次提名文人出身的哈比比擔任副總統候選人;蘇哈托於19985月下旬因金融危機被迫辭職下台後,哈比比就成為繼任的印尼總統。

四、後蘇哈托時期的民主建造(19985月迄今)

蘇哈托總統下台後,他所建立的軍事威權政體超過三十年,雖然印尼有相當程度的經濟建設及發展,但是自1990年代初起,印尼人民要求民主的聲音及反對軍人霸佔資源的聲音,愈來愈高漲。尤其在亞洲金融危機於19977月爆發後,印尼又於當年底爆發嚴重的排華事件,許多華人商家遭到組織性的攻擊,華人婦女遭到預謀性的強暴,這一連串的暴動及暴力事件,一直延續到1998年初,震驚全世界。印尼人民對蘇哈托獨霸貪污的政權,所累積的憤怒終於爆發,蘇哈托總統就在國內外巨大的壓力之下,被迫辭職下。蘇哈托總統萬萬沒想到,他所建立的軍事威權政府,長期掌控國家各項資源,居然在一夕之間,化為烏有!
當哈比比繼任總統之後,為因應國內政治及經濟改革的壓力,哈比比遂召開修憲會議,以落實政治民主化的改革。印尼的新憲法於19991月修定通過,隨即在19996月舉行DPR的選舉。印尼人民對蘇哈托政權的不滿,終於得到抒解。在19975月的DPR選舉中,「高卡爾」仍然獲得相當高的得票率(74%,獲得352席次);可是蘇哈托下台後,在19995DPR的選舉,「高卡爾」的得票率卻跌至22%,僅獲得120席次。反之,長期受到打壓的印尼民主黨(PDI),其得票率卻由1997年的3%(獲得14席),增加到1999年的33.7%(獲得154席)。至於各政黨得票率及席次,請參考圖表四。
印尼的「人民代表議會」(MPR)隨即於199910月分別選出瓦希德(Abdurraman Wahid)為總統,PDI的領導人梅嘉瓦蒂(Megawati Shkarnobutri)獲當選為印尼的副總統,這是印尼史上第一次以民主方式產生的文人領導人物。瓦希德總統就任後表現不佳,無法因應各項政治及經濟的變動,他本人又相當專斷獨行,後來於20017月被MPR彈劾;梅嘉瓦蒂就續而成為印尼的首位女性總統。印尼後來於2004年舉行國會及總統大選,由多約諾(Susilo Bambang Yudhoyono)經過二回合的選舉,終於勝出當選印尼總統。由多約諾雖然是軍人出身,可是卻擁有良好的名聲,[81]他英語能力強具有國際觀,逐漸穩住印尼的政局,並帶動經濟的發展,因而在20094月的國會大選,他所領導的民主黨(Democrats)一躍成為國會的最大黨,由多約諾於20097月的總統大選,順利獲得連任總統,為印尼的政治發展開啟新頁。

圖表四 DPR歷屆選舉各政黨得票率及席次(1971-2009

1971
1987
1997
1999
2004
2009

%/seats
% /seats
% /seats
% /seats
% /seats
% /seats
Golkar
63%/236
73%/299
74%/352
22%/120
21.58%/128
14.5%/107
Nahdatul Ulama
16%/60



Prosperous Party (PKS)
7.8%/57
Masjumi
6.4%/23



National Mandate Party(PAN)
6.01%/43
PNI
5.6%/20





PPP

16%/61
22%/109
12.7%/39
10.57%/57
5.32%/37
PDI/PDI-P

11%/40
3%/14
33.7%/154
18.5%/109
14.03%/95
Democrats




7.45%/38
20.8%/150
Others
5.8%/21
0%/0
0%/75
36%/187
National Awakening Party (PKB)
4.94%/27
Total
100%/360
100%/400
100%/550
100%/500
100%/550
100%/560

Note: 1There were another 100 appointed DPR members from 1971 to 1992.  In the 1997 DPR, there were 75 appointed members, whereas 38 members were appointed in the total of 500 seats in the 1999 DPR. 2In the 1999 general elections, the PDI was renamed to PDI-P and became the largest party under the leadership of Mrs. Megawati Sukarnobutri. 

蘇哈托總統下台後迄今,印尼的政府與政治發生相當多的變化,最主要的關鍵就是印尼開始進行政治改造,開始推行政治民主化。就政治制度而言,印尼先後在19991月及20028月通過二次的憲法修正案,因此,印尼在蘇哈托總統下台後的政治變化,大致就是以這二次的憲法修正案為基礎,其中又以20028月的憲法修正案更為重要,因為印尼當前的政府與政治就是以此為基礎,包括以下幾個重點。

(一) 總統的產生方式的改變
印尼自獨立之後,根據1945年頒布的憲法,總統都由間接選舉產生,即由人民代表議會(MPR)的議員選舉總統及副總統,而且是分開個別選舉,先選選統,隔天再選副總統。可是,根據20028月的憲法修正案,印尼自2004年的總統大選開始,由人民直接投票產生總統。尤多約諾就是在2004年首位由人民直選所產生的總統,總統任期五年,連選得連任,以一次為限;尤多約諾又於20097月的大選連任總統,任期至201410月為止。此外,根據2002年的新憲法,印尼的總統及副總統產生的方式,不再是分開選,而是二人共同參選,二人的姓名列在同一張選票;不論勝敗,都是共同承擔選舉結果。
不過,印尼的總統選舉分為二階段進行,這是採取「絕對多數當選」的理論。根據20028月的修憲,正副總統的當選人必需符合三個條件:(1)獲得過半數的選民支持,(2)在全國過半數省份(共33省)獲得20%人口的選票,(3)總統必須由政黨提名,而且該政黨必須獲得國會3%的席次或5%以上的得票率。倘若沒有一組總統及副總統候選人達到這三個條件,得票率最高的前二組候選人,就必須在三個月內進行第二輪投票。[82]
20047月的總統大選為例,當時共有五組正副總統的參選人,他們都未達到上述三個條件;因此就在當年的10月進行第二輪的投票,尤多約諾(民主黨候選人)就是在第二輪投票獲勝,而當選印尼的總統,當時獲得60%的高票率而贏得總統大選。尤多約諾任內表現良好,在20097月的總統大選,共有三組候選人,但是爭取連任的尤多約諾在第一輪大選就獲得勝利,成為蘇哈托下台之後,第一位獲得連任成功的總統。可是,尤多約諾的連任是由人民直接選舉產生,而且是在較公平及自由的選舉制度之下所進行的;因此,尤多約諾總統的當選及連任,對印尼政治民主化具有很大的意義。
(二)國會議員產生方式的改變
過去印尼的國會議員產生方式並不民主,有相當一部份是由總統任命,而且軍人又占相當高的比例。經過二次的修憲之後,印尼國會已經有相當大的變革。其中最大的變革就是將「人民代表議會」(MPR)虛級化,他們不再具有選舉正副總統的權力,也不再擁有制定國家重大政策的權力,目前僅具有象徵性質的功能。但是,MPR在名義上仍是印尼的人民代表最高機構,包含二個立法機構,一為原本就存在的「人民立法議會」(DPR,另一個是新成立的「地區代表議會」(Regional Representation Council),印尼文簡稱為DPD
DPR而言,這是全國最高立法機構,擁有制定法律、審查預算、質詢官員等立法權力,其立法及民意功能比過去強化許多,最重要的原因就是DPR議員產生的方式已經大為不同。過去的DPR議員不僅受蘇哈托的「高卡爾」所控制,而且還有任命產生的軍方代表;自2004年起,DPR的議員全都是由選舉產生。不過,印尼DPR議員的產生卻是依政黨得票率而產生;得票率高的政黨就可以產生較多的議員,反之,得票率較低的政黨,就產生較少的議員。
2004年的國會議員(DPR)選舉為例,Golkar獲得21.58%的得票率,因此就分配到128席次;尤多約諾所創立的民主黨(Democrats)僅獲得7.45%的得票率,因此就分配到38席次。在2009年的DPR議員選舉,民主黨贏得20.8%的選票,就得到150席次,因而成為DPR的最大政黨;Golkar贏得14.5%的選舉,就分配到107席次,而成為大二大政黨。各政黨的得票率及席次請參考表四。
至於新成立的DPD,這是印尼政治民主化的另一個具體表現,其主要功能就是扮演中央政府與地方政府的橋樑,但是DPD卻是代表地方及各省份的利益,因為DPD的產生方式是各省有四名代表,印尼共有33省,因此DPD共有132名議員。各省四名代表的產生也是由人民直接選舉產生,其候選人必須由政黨提名。DPD議員既然由各省代表組成,其主要功能就是表現地方自治,代表地方政府向中央政府表達意見;此外,DPD也具有整合各省及各地方行政劃分的功能,審查省份及地方的預算及有關地方自治的法案,對於地方經濟資源的管理也有介入的權力。由此可知,印尼實施政治民主化之後,地方自治的權力確實比過去增加許多,DPD議員對於地方業務有更多的涉入及管理。
印尼進行民主建造的同時,貪污文化仍然持續;當管理者愈多時,有機會貪污腐化的官員就增加。過去蘇哈托的軍事威權統治時期,貪污已經成為嚴重的詬病。儘管由多約諾總統誓言打擊貪污,而且最近幾年持續有政府官員因貪污而入獄,但是貪污情事仍然時有所聞。不過,根據國際透明組織(Transparency International)近年來的調查報告,印尼貪腐指數有逐漸改進的現象。貪腐指數高,表示政治愈清明,新加坡就是最好的例子;反之,貪腐指數愈低,表示政治愈不清明,緬甸就是案例。由多約諾在2004年就任總統時,印尼的貪腐指數是2.0,目前已經向上改進到2.8;因此,印尼的貪污情況雖有改進,但是仍有向上改進的空間。

圖表五 Corruption Perceptions Index (1998-2010)

1998
2000
2002
2004
2006
2008
2009
2010
新加坡
9.1
9.1
9.3
9.3
9.4
9.2
9.3
9.3
泰國
3.0
3.2
3.2
3.6
3.6
3.5
3.4
3.5
菲律賓
3.3
 2.8
2.6
2.6
2.5
2.3
2.4
2.4
印尼
2.0
1.7
1.9
2
2.4
2.6
2.8
2.8
越南
2.5
 2.5
2.4
2.6
2.6
2.7
2.7
2.7
緬甸
--
--
--
1.7
1.9
1.3
1.4
1.4
資料來源: Transparency International CPI調查報告,下載日期2011930日。(http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi)
最後,印尼政治民主化所帶動的地方自治,仍受到肯定。印尼全國共有33省,其中有五個省:亞齊(Aceh、雅加達(Jakarta)、日惹(Jogyakarta)、巴布亞(Papua),及西巴布亞(West Papua),具有更多地方自治的權力,比其他省份還要多,這是因為這五個省份都各自有其特殊性,不論就歷史、宗教、政治及文化而言,這五個省份都與其他各省有很大的差異;即使這五個省各自的發展背景,也不盡相同。以亞齊省為例,擁有濃厚的回教信仰背景,其政治發展歷史也與印尼其他各省有很大的不同;因此,亞齊就有權設立單獨的法律制度,與其他各省不同,亞齊省就在2003年設立回教法(Sharia),所有的亞齊省人民都必須遵從這部回教法,而且還設有回教法庭。亞齊所擁有的回教特殊性,在印尼其實就是「一國二制」。至於日惹的地方特殊性,就是延續其傳統的世襲蘇丹制度。巴布亞地區(原來稱為伊里安加亞)就在2001年獲准成為一個特別的自治區。
不過,儘管印尼的地方自治及民主化受到肯定,仍然有相當多的挑戰,畢竟印尼曾經受軍事威權統治超過三十年,印尼的方自治仍需要時間來前是否鞏固。例如,一位韓國學者研究日惹的地方選舉集政黨的運作,發現當地的地方特色相當明顯,與印尼其他地方有很大的差別,印尼是否能夠真正時建民主化的地方自治,仍需要面對許多挑戰。[83]
(三)政黨的變遷
在蘇哈托統治時期,印尼只有三個政黨,其中Golkar是威權統治的政黨,另外二個政黨是聯合發展黨(PPP)及印尼民主黨(PDI),都是花瓶式的政黨,並不具有實質的制衡力量。可是,印尼進行政治民主化之後,政黨被解禁,只要合乎政黨成立要件都可以自行組織政黨,因此,自從1999年起印尼的政黨就完全的開放,目前已經有一百多個政黨,企圖重新建造政黨體系。[84]各個政黨的屬性及發展地區都不盡相同,甚至連向來視政治為禁忌的華人,都組織成立政黨。不過,就政黨政治理論而言,政黨若在國會沒有獲得席次,就不具備政黨制衡及監督的作用。
印尼目前的政黨雖然眾多,但是在國會(DPR)獲得席次的政黨大約只有十個,其中主要的政黨只有67個。從表四各政黨在2004年及2009年獲得國會席次的數目,可知目前印尼主要的政黨有以下七個。
1.     民主黨(Democrats):這是尤多約諾總統所設立的政黨,在2004DPR大選之前成立,當年僅獲得7.45%的選票(38席次)。可是,由於尤多約諾政績受肯定,民主黨在2009年的大選,就獲得20.8%的選票(150席次),因而目前成為DPR最大的政黨。
2.     高卡爾(Golkar):這是蘇哈托成立的政黨,雖然蘇哈托已下台,但是高卡爾長期的統治已經擁有相當多的資產,又有軍人支持的班底。因此,在2004年大選仍獲得21.58%的選票(128席次),僅管當年仍是第一大政黨,但是得票率及席次已經大幅下降。在2009年的大選,高卡爾的得票率及席次,再度下滑到14.5%107席次,已經成為第二大政黨。[85]長期研究印尼的學者廖建裕教授(Leo Suryadinata)亦認為高卡爾自蘇哈托下台後,已經江河日下。[86]
3.     印尼民主奮鬥黨(PDI-P):這是源自印尼民主黨(PDI),由梅嘉瓦蒂所創立,她曾經擔任總統三年(2001-2004),因此在2004年的大選,PDI-P的得票率18.5%109席次)高居全國第二,僅次於高卡爾。由於梅嘉瓦蒂競選總統失利,PDI-P的聲勢受挫,在2009年的DPR大選,得票率下跌到14.03%95席次),目前仍是全國第三大政黨。
4.     繁榮黨(Prosperous Party):這個黨是最新成立的政黨,僅參加2009年的DPR大選,就獲得7.8%的選票及57席次,目前是第四大政黨。
5.     全國託付黨(National Mandate Party, PAN):這是由回教組織穆罕莫底亞(Muhammadiyak)所成立,他們擁有傳統的回教勢力;這個組織在印尼已經很有歷史,在蘇哈托統治時期受到鎮壓及排擠。蘇哈托下台後,就立刻重新組織政黨而參與政治。PAN1999年的大選就贏得35席,在2009年的大選在獲得6.01%的選票(43席),仍然具有相當大的影響力。
6.     全國覺醒黨(National Awakening PartyPKB):這是由另外一個傳統保守的回教組織(印尼神學會,National Ulama)所成立,在印尼也是很有歷史,同樣在蘇哈托統治時期受到打壓,直到蘇哈托下台後,才重新組織政黨參與政治活動。PKB1999年就參與DPR大選,並獲得12.6%的得票率(51席),在當年還是第三大黨。因此,在199910月的印尼總統大選,回教界所支持的瓦希德就贏得總統大選,他當時就是代表PKB。不過,瓦希德任內表現太差,他在2001年被MPR罷免後,PKB的聲勢就下挫;在2009年的DPR大選,PKB僅贏得4.94%的選票(27席)。儘管如此,PKB仍具有全國的知名度及影響力。
(四)民主政治的挑戰
蘇哈托下台之後,印尼的政治的確發生重大的變化。不論就總統產生的方式,國會議員產生的方式,地方自治的發展,及政黨的開放等,印尼都與過去有很大的不同,這些大都朝向政治民主的發展,而且大都獲得國際社會的肯定。儘管在政治改革的初期,印尼曾經歷一段相當不穩的時期(1998-2004);在這六年期間,印尼共出現三位總統,每位總統的任期都不長,而且都無法解決當時印尼的政治及經濟困境。
就政治困境而言,蘇哈托的威權統治雖然已經解除,但是印尼的民主政治並未建立;雖然印尼憲法經歷1999年及2002年的修正,但是當時的憲政運作仍未制度化,充滿許多的不確定。例如軍人長期涉入政治,如今要將軍人的角色減輕及削除,這就是影響到軍人的既得利益(例如軍人在DPR不再有保障的席次)。況且軍人過去長期擁有從中央到地方的執政權,如今軍人要逐漸讓出行政統治權,這當然會影響到軍方的利益。在這六年期間的三任總統(哈比比、瓦希德、及梅嘉瓦蒂)都不是出身軍方,他們與軍方都沒有太多的淵源,當然就會引發軍方將領的疑慮與不滿。
此外,這三位非軍方出身的總統,正好都有一些令人詬病的批評。例如哈比比身材矮小,說話不夠有力,他出身科技界,被蘇哈托遴選擔任副總統(19983月就任),沒想到卻意外於19985月接續蘇哈托,擔任印尼總統。之後的瓦希德總統受到回教傳統保守勢力的支持,他的左眼幾近全盲,右眼又視弱,看文件相當吃力,走路還要有人攙扶,使人感覺「望之不是人君」。至於梅嘉瓦蒂,她受到其父蘇卡諾的庇蔭而當選總統;但是梅嘉瓦蒂不是回教徒,又是女性,與印尼的傳統社會有很大的隔閡。這三位總統的條件與具備領袖氣質的蘇哈托相比,有很大的差別,他們既無亮麗的外在調驗,又無能力處理當時的政治及經濟問題;因此,這三位總統大都不符眾望。
就經濟困境而言,蘇哈托的下台主要是受到1997年的亞洲金融風暴影響,當時對印尼的經濟造成重大的衝擊,不僅通貨膨脹高開,印尼幣(盾)就大幅貶值,失業率亦迅速攀升。可是,印尼的經濟仍持續受到全球化的影響。在2001年爆發的全球經濟大衰退,再度重創印尼的經濟,尤其是對外出口貿易大幅度衰退,人民的經濟痛苦指數高居不下,上述的三位總統不僅沒有治國的行政經歷,他們也都沒有財經專業的背景,因此印尼的經濟在1998-2004年期間,有如度過死蔭的幽谷,各方怨聲載道。直到尤多約諾於200410月就任總統之後,印尼的經濟才有所轉變。
印尼經歷六年的不穩定期之後,尤多約諾所具備的條件及處境,與前三位總統大不相同。就條件而言,尤多約諾出身軍人,可以掌握軍方的發展及力量,而且尤多約諾的清廉頗受好評,在貪腐嚴重的印尼政治,尤多約諾是少見的清官。此外,尤多約諾相貌堂堂,又具有流利的英語能力,深深擄獲印尼基層百姓的民心,印尼人民感覺這才是他們所需要的總統。
就國內外處境而言,在2004-2005年期間,印尼的經濟仍未有明顯起色,但是自2006年時,印尼的經濟逐漸復甦;印尼與區域化及全球化的接軌,愈來愈密切,因而帶動印尼的經濟發展。印尼國內的政治反動力量,也隨著民主化的實施而愈來愈穩定;在1998-2004年期間,處於抗爭的不穩定期間,但是卻使得印尼的民主政治發展受到檢驗。
尤多約諾總統就任後,持續推動印尼的民主化,再加上他們大力提倡的肅貪政治,使得印尼的政治更加穩定。即便印尼仍有許多的反對政黨,但是尤多約諾所領導的多黨聯合政府,仍然獲得多數印尼人民的肯定及支持。此外,由多約諾的領導路線是結合傳統的回教黨派,但是卻走向世俗化的回教主義,長期研究印尼的學者William Liddle,認為回教性的政黨逐漸減少,如此的發展方向對於印尼的民主政治有幫助。[87]可是,另一學者卻認為,雖然印尼回教性的政黨逐漸減少,但是回教的政治性(poltical Islam)不僅未減少,反而有增強的趨勢,如此對印尼的政治民主發展有隱憂。[88]
不論如何,印尼的政治發展仍有幾個潛在的挑戰及不穩定因素,有些學者從不同的角度分析,就對印尼的政治民主發展不甚樂觀。[89]其中最重要的關鍵就是政黨過於眾多,以致造成總統沒有一個政黨可以在國會獲得過半數的選票,2004年及2009年的國會(DPR)大選結果,已經驗證此現象。其次,總統所屬的政黨無法在DPR擁有過半數的席次,造成總統必須組織聯合政府;即使尤多約諾總統獲得六成的選票支持,但是他所屬的民主黨卻無法在國會獲得過半數的席次。因此,尤多約諾必須組成一個多黨結盟的聯合政府,包括他所屬的民主黨(Democrats)、及繁榮黨(Prosperous Party)、[90]全國付託黨(National Mandate Party)、[91]全國覺醒黨(National Awakening Party)、聯合發展黨(United Development Party)等。
多黨聯合政府固然可以反應多元社會的不同意見,也可以代表不同政黨及團體的利益,這是其優點。可是,多黨政府卻有不穩定的危機,只要其中任一政黨不與聯合政府合作,就會造成政府瓦解,法案就無法在國會獲得通過;如此就會造成小黨挾持大黨的危機,小黨威脅聯合政府的穩定。印尼目前由多約諾的聯合政府,儘管都是反對蘇哈托的威權政府,但是這些政黨包含不同的意識型態,是否真正能夠整合,仍有疑慮。這是目前印尼政府與政治的最大挑戰,將來勢必要透過修改選舉法以減少政黨的數目;不過印尼幅員廣大,各地方及各團體都有其歷史發展背景,要取得妥協及平衡,並不容易。

結論
印尼曾經被荷蘭人殖民統治超過三百年,將原本與世孤立的眾多島嶼,連結成一個具有整體的國家雛形;荷蘭人對印尼帶來政治制度及經濟發展的貢獻,奠下印尼後來獨立建國的基礎。
        蘇卡諾是當代印尼的民族英雄,在反抗帝國主義盛行的二十世紀初期,他帶領印尼民族主義運動,雖然經歷困難及波折,但是終於在1945817日宣布印尼的獨立,因而成為印尼的國父。
        蘇卡諾在荷蘭人於194912月完全撤離印尼之後,才正式掌管印尼的政權。他在主政的第一個十年(1950-1959),在印尼實施代議士的民主政治,讓印尼人民當家作主;可惜好景不長,蘇卡諾在這段時期經歷國內政治及經濟的不穩定,造成蘇卡諾決定實施「指導式民主」(1960-1965),將印尼轉變成為以蘇卡諾為領導中心的威權統治者。這段時期,蘇卡諾培植印尼共產黨成為穩固社會的基處,同時也培植軍方力量以建立安全體系。可是,蘇卡諾沒想到這兩股應該相輔相成的力量,卻成為彼此猜忌鬥爭的力量,最後終於爆發1965930日的共黨政變事件。
        蘇哈托將軍在「九三十」事件後,由於平定共黨叛亂有功,成為軍事強人及領導人。蘇哈托於1967年正式被選舉為印尼總統,開始建立以軍人為統治基礎的軍事威權政體。蘇哈托總統任命軍人掌控「高卡爾」,成為控制社會各種勢力的基礎,再藉由「高卡爾」進入國會立法機構,並任命軍人擔任政府內閣部長;最後再以這個蘇哈托為領導忠心的體系,控制及分配印尼的經濟資源,蘇哈托及其親信就成為最大的受益者。
蘇哈托執掌印尼政權32年,擁有龐大的政治及經濟資源,他對印尼的社會穩定及經濟建設具有貢獻,但是貪污腐敗及貧富差距卻成為各界批判的焦點。蘇哈托長期在位,原本計畫19983月繼續擔任印尼五年一任的總統,可是他萬萬沒想到,才就任二個月,就由於金融危機及印尼國內的動亂,而被迫於19985月辭職下台。權傾一時的蘇哈托,所有的權力及財富,一夕之間化為烏有!
蘇哈托下台後,印尼開始進行民主建造,先後於19991月及20028月通過憲法修正案,奠下印尼民主建造的基礎,其內容包括總統選舉方式由間接選舉,改為全民直選;立法機構不再有軍人的保障席次;政黨及大眾媒體開放;地方自治及分權。這些民主建造的內容都是具有相當大的挑戰,因為印尼經歷蘇哈托軍事威權統治超過三十年,況且印尼又是多種族及多島嶼的國家,每個種族及地方都有其特色,要建立同時具有全國一致性及地方特性的民主制度,並不容易。因此,不少學者對印尼的民主建造並不樂觀,他們認為印尼仍需要面對相當多的挑戰。
不過,從政治發展角度而言,今天的印尼經比蘇哈托時期的印尼,有明顯的轉變;儘管仍有不足之處,但是印尼的民主建造也獲得相當多的肯定。例如「自由之家」自從2006年起,就將印尼評定為政治自由(politically free)的國家,這是東南亞地區唯一獲此殊榮的國家,甚至超越經濟發達的新加坡,也超越同時進行政治民主化的泰國及菲律賓。因此,印尼若持續進行民主建造,儘管速度可能緩慢,但是軍事威權將逐漸遠離,民主鞏固的曙光將愈來愈明。





[1] 巴布亞原來的名稱是伊里安加亞(Irian Jaya)。
[2] 本章內容參考及改寫自顧長永,東南亞政府與政治(台北:五南圖書公司,民國895月,二刷一版),第一章。
[3] 葡萄牙人早於西元1500年就來到印尼,不僅與印尼通商,也在印尼部分地區實行統治。
[4] 有關「直接統治」及「間接統治」,請參考Clark D. Neher, Politics in Southeast Asia (Rochester:
Schenkman Books Inc., 1987), p.16.
[5] 請參考陳水逢,東南亞各國的政治社會動態(台北:台灣商務印書館,民國66年),頁433-434
[6] Neher ,op. cit., p.18; John D. Legge, IndonesiaEnglewood Ciffs, New JerseyPrentice-Hall, 1964, p.116.
[7] 蘇卡諾第一次入獄是在193212月,第二次入獄是在1934年,直到日本佔領印尼之後,才
將蘇卡諾釋放。
[8] 蘇卡諾與哈達領導的民族主義運動是經過日本人核准而公開活動,另一派的民族主義活動則是
在地下進行。
[9] 哈達與賈里爾都是在荷蘭受教育,他們兩人於1932年自歐洲返回印尼,隨即加入印尼的民族
主義運動。哈達的回教意識較濃厚,而賈里爾則較傾向左派的社會主義。
[10] 美國向荷蘭宣稱若不允許印尼獨立,美國就將中止對荷蘭實施馬歇爾計畫的援助。(Cady, op.cit., p.48).
[11] 有關印尼政治文化的著作甚多,例如Hebert Feith and Lance Castles, Indonesian Political
Thinking (Ithaca, New York: Cornell University Press, 1970); Ann Ruth Wilner, “The Neo-traditional
Accommodation to Political Independence: The Case of Indonesia,” in Lucian W. Pye, ed., Asia:
Cases in Comparative Politics (Boston: Little and Brown, 1970); Benedict Anderson, “The Idea of
Power in Javanese Culture,” in Claire Hott (ed.), Culture and Politics in Indonesia (Ithaca: Cornell
University Press, 1972)
[12]「印尼神學會」是一個具有濃厚回教色彩的政黨,比「馬斯友美黨」還更保守,這二個黨的宗
教理念不盡相同。「印尼神學會」是由回教教師及教徒所組成,自認為正統的回教基本教義派,
而「馬斯友美黨」則認為是現代回教派。因此二黨雖都標榜著回教精神,卻彼此為敵。
[13] 陳水逢,頁235
[14] 蘇卡諾在1956年曾訪問蘇俄及中國大陸,對這二個共產國家推崇備至,他認為這二個國家的
計劃經濟很可取。因此,蘇卡諾回國後,不僅允許「印尼共產黨」的發展,也開始改變他的
領導作風,他於195610月公開宣稱西方的民主制度並不適合印尼。
[15] 1956年至1958年間,印尼發生多次叛亂事件,導致數百名的地方官員被捕或被撤換職位,
大都由軍方遞補其職位。
[16] 共同合作(gotong-rojong)是印尼政治文化的一重要特質。
[17] Bernhard Dahm, History of Indonesia in the Twentieth Century (New York: McMillian, 1971),
pp.189-196; Cady, op.cit., p.265.
[18] Cady, op.cit., pp.266-270.
[19] Cady, op.cit., p.273; Benjamin and Jean Higgins, Indonesia: the Crisis of the Millstones (Princeton:
Princeton University Press, 1963), pp.94-100.
[20] Cady, op.cit., p.272.
[21] 1961年至1962年,印尼向美國借款五億二千六百萬美元,向蘇俄借款八億三千三百萬美
元,日本則歸還印尼賠款四億美元。(Cady, op.cit., p.273-274.)
[22] 在西伊里安島上的是巴布安人(Papuan)
[23] 有關西伊里安的問題,請參考L. Maetzemaekers, “The West New Guinea Problem,” Pacific Affairs, No.24, 1951, pp.131-142.
[24] 有關「對抗馬來西亞」政策,請參考John O. Sutter, “Two Faces of Konfrantasi: Crush Malaysia and
the Gestapo,” Asian Survey, No.6, October 1966, pp.523-527.
[25] 印尼軍方的親共將領已被「印尼共產黨」所利用,成為叛變的主使者。
[26] 蘇哈托將軍原來是陸軍後勤司令,政變發生後,他立刻代理陸軍司令對共黨展開反擊。
[27] 據估計約有五十萬的華僑在這次行動中遭到殺害。有關1965年印尼叛變的著作很多,各方統
計的被殺害的數字大致相同請參考Hamish McDonald, Suharto’s Indonesia (Victoria, Australia:
The Dominion Press, 1980), pp.52-53.
[28] 「高卡爾」在印尼文的原意就是指各行各業的從份子所組成的政黨,因此英文翻譯為
functional group及功能團體之意。
[29] 請參考William Liddle, “Polity and Economy in Suharto’s Indonesia,” unpublished paper (The Ohio
State University, 1984)(Liddle)教授為美國俄亥俄州立大學政治系教授為研究印尼政治的資深學者。
[30] 請參考Karl Jackson, ed. , “Bureaucratic Polity: A Theoretical Framework for the Analysis of Power
and Communication in Indonesia,” in Political Power and Communications in Indonesia (Los
Angeles: University of California Press,1978)pp.3-4.
[31] R. William Liddle, “Personal Rule and Political Institutions,” Pacific Affairs, No.58, 1985, pp.68-90.
[32] 有關這類的著作甚多,如J. Stephen Hoadley, Soldiers and Politics in Southeast Asia (Cambridge, Massachusetts: Schenkman Publishing Company, 1975), pp.94-127; Salim Said, “Suharto’s Armed Forces: Building a Power Base in New Order Indonesia, 1966-1998,” Asian Survey, Vol.XXXVIII, No. 6, June 1998, pp.525-551.
[33] Hoadly, op. cit., p.114.
[34] S. Sokowati, T.N.I. and Its Civic Mission: An Aspect of Regional Development, (Djakarta:
Department of Information of the Republic of Indonesia, 1963), p.11Hoadly, op. cit., p.114.
[35] 請參考 Liddle, “Polity and Economy in Suharto’s Indonesia,” p.7
[36] Hoadly, op. cit., p.113;原文引自Address of State by President Suharto to the Gotong-Rojong House
of Representatives (Djakarta: Department of Information of the Republic of Indonesia, 1969). 
[37] Hoadly, op. cit., p.113.
[38] R. William Liddle, “Indonesia 1977: The New Order’s Second Parliamentary Election,” Asian
Surrey, Vol. XVIII, No.2February 1978, pp.175-185Steven Schlossstein, Asia’s New Little
Dragons (Chicago: Contemporary Books, 1991), pp.73-80.
[39] McDonald, op. cit., p.59.
[40] 蘇班狄奧是在蘇卡諾的面前逮捕的,他曾是蘇卡諾最親信及得力的助手。
[41] 莫尼丹上校早已升為將軍,後來在1990年代擔任印尼國防及安全部部長,是蘇哈托政權的主
要信親。
[42] RPKAD 是印尼文Resimen Pasukan Komando Angkatan Darat 的縮寫其意即為特別部隊的陸   
軍指揮團。
[43] 印尼武裝部隊ABRI是印尼文Angkatan Bersenjata Republik Indonesia的縮寫。
[44] 這三大類是參考陳水逢238-239
[45] Harold Crouch, “IndonesiaAn Uncertain Outlook,” in Institute of Southeast Asian Studies,
Southeast Asian Affairs 1994 (SingaporeInstitute of Southeast Asian Studies, 1994), p.128.
[46] Crouch, op.cit., p.128.
[47] Far Eastern Economic Review(FEER), 4 June 1992, p.20FEER, 11 June 1992, pp.20-21.
[48] The Indonesian Observer, December 26,1982.
[49] Gordon R.Hein, “Indonesia in 1982Electoral Victory and Economic Adjustment For The New
Order,” Asian Survey, Vol.XXXIII, No.2, February 1983, pp.178-190.
[50] Hoadley, op.cit., p.119.
[51] Hoadley, op.cit., p.119Harold Crouch, “Military Politics Under Indonesia’s New Order,” Pacific
Affairs, No.45, Summer 1972, pp.206-219.
[52] Hoadley, op.cit., p.119.
[53] John A. MacDougall, “Patterns of Military Control in the Indonesian Higher Central Bureaucracy”,
Indonesia 33, April 1982; Liddle, “Polity and Economy in Suharto’s Indonesia”, op.cit., p.6.
[54] 陳水逢,頁256
[55] 印尼在1977年的選舉本應在1976年舉行,但是因為1971年選出的國會議員,直到1973
才召集組成,因此下一次的選舉改至1977年舉行。
[56]人民立法會議(People’s Legislative Assembly)的印尼文是Dewan Perwakilan Raykat,簡稱DPR
[57] 陳水逢,頁246
[58] Bruce Glassburner, “Political Economy and the Soeharto Regime,” Bulletin of Indonesian Economic
Studies, Vol.XIV, No.3, November 1978, pp.24-51; Liddle, “Polity and Economy in Suharto’s
Indonesia,” op.cit. , p.10
[59] Pertamina是印尼文Pertambangan Minyak dan Gas Bumi Nasionl的簡稱,譯成英文即是National
Oil and National Gas Mining.
[60] McDonald, op.cit., p.163.
[61] Anderson G. Bartlett, et al., Pertamina, Indonesia National Oil (Singapore: Amerasian, 1972) ,
pp.322-323.
[62] McDonald, op.cit., p.155.
[63] 此調查是訪問印尼本地人的企業家,詳情請參考Crouch, “Indonesia: An Uncertain Outlook”,
op.cit., p.143.
[64] 請參考McDonald, op.cit., p118.
[65] 印尼幣的單位是盧比亞(Rupiah)19949月的兌換率是1美金約等於2,180盧比亞。
[66] “Unhealthy States,” FEER, 1 April 1993, p.75.
[67] Adam Schwarz, “From Oil to Aircraft”, FEER, 30 April 1992, pp.56-57; Schlossstein, op.cit.,
pp.90-96.
[68] 呼托莫的英文名字Tommy,這是印尼外商對他的稱呼。
[69] Adam Schwarz, “Monopoly Under Fire,” FEER, 30 April 1992, p.58.
[70] Crouch, “Indonesia: An Uncertain Outlook,” op.cit., p.143.
[71] Crouch, “Indonesia: An Uncertain Outlook,” op.cit., p.143.
[72] Tempo, 4 December 1993, p.82.
[73] “Monopoly under fire,” Far Eastern Ecnomic Review (FEER), 30 April 1992, p.58.
[74] “Father and Children,” FEER, 30 April 1992, p.55.
[75] “From Oil to Aircraft,” FEER, 30 April 1992, p.57.
[76] 印尼有一位學者甚至認為軍人參與政治經濟事務,是印尼政治民主化緩慢的一個重要原因。
請參考Amir Santoso, “Democratization: The Case of Indonesia’s New Order,” in Anek
Laothamatas,ed., Democratization in Southeast and East Asia (Singapore: Institute of Southeast
Asian Studies, 1997), pp21-45.
[77] Glassburner, op.cit., pp32-35.
[78] 黎多教授認為蘇哈托所領的政府對經濟發展擁有相當高的自主性。請參考R. William Liddle,
“The Relative Autonomy of Third World Politician: Suharto and Indonesian Economic Development in Comparative Perspective,” International Studies Quarterly, Vol.351991, pp.403-427. 
[79] BPPT是印尼文Badan Pengkajian dan Penerapan Teknologi的簡稱,英文的翻譯是Agency for
Assessment and Application of Technology.
[80] Henny Sender, “New Boy’s Challenge,” FEER, 1 April 1992, pp.72-75.
[81] 由多約諾被印尼人暱稱為「乾淨先生」(Mr. Clean)。
[82] 有關2004年的印尼總統大選的規定,請參閱Sinh Bilveer,The 2004 Presidential Elections in Indonesia : Much Ado About Nothing?Contemporary Southeast Asia, vol.25, No.3, December 2003, pp.431-448.
[83] 請參考Nankyung Choi, “Local Elections and Party Politics in Post-Reformasi Indonesia: A View from Yogyakarta,” Contemporary Southeast Asia, Vol.26, No.2, August 2004, pp.280-301.
[84] 有關印尼政黨體系的重新建造,請參考Paige Johnson Tan, “Indonesia Seven Years after Soeharto: Party System Institutionalization in a New Democracy,” Contemporary Southeast Asia, Vol.28, No.1, April 2006, pp.88-114.
[85] 有學者認為高卡爾運用媒體重新朔造型像,以爭取支持。請參考Dirk Tomsa, “Party Politics and the Media in Indonesia: Crating a New Dual Identity for Golkar,” Contemporary Southeast Asia, Vol.29, No.1, April 2007, pp.77-96.
[86] Leo Suryadinata, “The Decline of the Hegemonic Party System in Indonesia: Golkar after the Fall of Soeharto,” Contemporary Southeast Asia, Vol.29, No.2, August 2007, pp.333-358.
[87] Saiful Mujani and R. William Liddle, “Muslim Indonesia’s Secular Democracy,” Asian Survey, Vol.XLIX, No.4, July/August 2009, pp.575-590.
[88] Sunny Tanuwidjaja, “Political Islam and Islamic Parties in Indonesia: Critically Assessing the Evidence of Islam’s Political Decline,” Contemporary Southeast Asia, Vol.32, No.1, April 2010, pp.29-49.
[89] 請參考Jamie S. Davidson, “Dilemmas of democratic consolidation in Indonesia,” The Pacific Review, Vol.22, No.3, July 2009, pp.293-310; Vedi Hadiz, “Reorganizing political power in Indonesia: a reconsideration of so-called ‘democratic transitions’” The Pacific Review, Vol.16, No.4, December 2003, pp.591-611.
[90] 繁榮黨(Prosperous Party)就是來自早期的Nahdatul Ulama
[91] 全國付託黨是源自早期的瑪斯友美黨(Masujmi)。

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